Характеристика местного самоуправления во Франции

Введение

Местное самоуправление как самостоятельное явление  общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало как общинное самоуправление общества, прошло этапы античного  мира, средних веков и нового времени. В XIX в. и особенно в XX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

Местное или муниципальное  самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятой Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы от 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Местное самоуправление во Франции имеет  длительную историю формирования и  развития при различных режимах. Оно претерпело множество преобразований, которые помогли ему прийти к  современной организации. Поэтому  несомненна актуальность изучения функционирования французских органов местной  власти.

Так как  местное самоуправление базируется на основе принципов самоответственности, то его следует понимать как управление населением соответствующей территории своими делами и под свою ответственность. К предметам ведения местного самоуправления отнесен широкий круг вопросов, в том числе: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, энергоснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализация. Муниципальным образованием должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность.

Для раскрытия  темы работы была поставлена цель –  выявить специфику функционирования местной власти во Франции.

В своей  работе я использовала как  литературу, так и источники. Например, сайт французского правительства, на котором  представлены законы, декларации, соглашения и другие нормативные документы, был основным источником для исследования законодательной базы французского местного самоуправления. Для теоретического определения местного самоуправления была использована такая литература, как, например, «Основные теории местного самоуправления: происхождение и  развитие», где говорится о происхождении  местного самоуправления и его развитии во времени, а также Интернет –  сайты с информацией о местном управлении.

2. Характеристика местного  самоуправления во Франции

Органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное  управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: избираемые и назначаемые. Выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью.

Полномочия местных  органов закрепляются в специальных  нормативных актах.

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два  элемента – выборный орган и исполнительный орган (единоличный или коллегиальный). Во Франции это единоличный орган – мэр. Исполнительный орган – это постоянно действующая структура, а представительные органы – выборные. Во Франции законодательство подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия. Нормотворческая деятельность местных органов как правило ограничена, т.к. требуется утверждение вышестоящим органом

Конституционные основы местного самоуправления во Франции. Сегодня Франция, в отличие большинства демократических стран Европы, является все ещё наиболее централизованным государством. Именно здесь достаточно устойчивы традиции крепкой государственной власти, которая играет главную роль на уровне департаментов и областей. Конституция Франции 1958 года, которая действует по сей день, весьма скупо говорит о правах местного самоуправления. Это раздел 11 «О местных коллективах», хотя в этом разделе есть единственная статья 72, посвящённая местным коллективам.

«Статья 72. Местными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Все остальные местные коллективы образуются законом.

Эти коллективы свободно управляются  выборными советами в условиях, определённых законом. Представители Правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов.

Помимо этого, статья 34 французской  конституции гласит, что «Закон определяет основные принципы свободного управления местных административных единиц, их компетенции и их налогов.»

Законы 1982 - 83 гг., которые сформировали новый Административный кодекс Франции, ввели по крайней мере три наиболее важных нововведения, что резко подняли статус органов местного самоуправления:

1) были установлены однообразные  правила административного контроля за действиями местных органов со стороны государства. А именно, одинаковый контроль устанавливался по отношению к решениям всех местных органов - муниципальных, генеральных и окружных советов, мэров или глав генеральных и окружных советов. Причем этот контроль был уже не на предмет целесообразности, а лишь на предмет законности, с применением судебных процедур.

2) префект является исполнительным  органом департамента как местного  коллектива, его функции перешли  к председателю генерального совета. Теперь департамент, как самоуправляющийся территориальный коллектив, стал управляться исключительно выборными органами власти.

3) принципиально изменился статус  округа, который в 1982 году был  только общественным образованием. После реформы он также стал управляться выборным административным органом.

На сегодня законодательство Франции  полностью регулирует все вопросы, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления на всех уровнях  административно-территориального устройства. Все эти законы объединены в Административный кодекс, который является фактически «конституцией» местного самоуправления во Франции.

Система местных  органов самоуправления во Франции строится в соответствии с административно-территориальным делением. Оно представлено коммунами, департаментами и регионами, где существуют выборные органы.

Коммуна во Франции - единственная административно-территориальная единица, где нет отдельного государственного властного органа, т.е. теоретически мэр в своём лице сочетает главное должностное лицо местного самоуправления и представителя государственной власти. Важными элементами коммуны как юридической реальности являются: название, территория, численность населения. Поскольку именно эти элементы идентифицируют коммуну как отдельное базовое звено местного самоуправления, законы предусматривают специальные процедуры возможных изменений названия или территории и предусматривают обязательную периодическую перепись населения.

По данным на 1 января 2009 года Франция была разделена на 36 682 коммуны, 112 из которых находятся в составе ее заморских территорий. Коммуна может находиться на территории нескольких кантонов, но лишь одного округа. Каждая коммуна имеет свой устав. Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями. Граждане коммуны избирают муниципальный совет– низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Советником (депутатом) муниципального совета может стать любой налогоплательщик коммуны, но закон устанавливает правила невыборности и несовместимости мандатов.

Выборы муниципальных  советников проводятся раз в 6 лет  одновременно по всей Франции по мажоритарной системе в два тура по закрытым спискам для коммун с населением свыше 30 тыс. человек и по открытым спискам для других коммун.

Кодекс законов о коммуне  детально регламентирует правила организации  и проведения заседаний муниципального совета, в том числе для обеспечения  гласности и открытости заседаний. По закону, заседания совета должны проводиться не реже одного раза в  три месяца. Заседание созывает мэр по собственной инициативе в зависимости от потребности. Он также обязан созвать заседание совета по требованию префекта или половины членов совета. Советник, который не может присутствовать на заседании, может письменно поручить другому советнику проголосовать от его имени.

Совет муниципального совета определяют основные направления развития коммуны, утверждают бюджет, управляют коммунальной собственностью, полномочия в сфере общественных служб (право создавать или ликвидировать общественные службы коммуны). По закону наличие некоторых служб является обязательным (похоронное бюро, службы сбора мусора). Законом также запрещается создание определённых служб (обороны, юстиции) в сферах, не относящихся к компетенции коммун и противоречащих принципу единства государства. Полномочия в отношении имущества коммуны. Имущество коммуны делится на «общественное», то есть такое, которое предназначено исключительно для общественного пользования (дороги, кладбища, казармы и т.д.) и имущество «частное», которым коммуна распоряжается на правах частного собственника (луга, леса, дома и т.п.). Общественное имущество неотчуждаемое. Полномочия в сфере обустройства территории и городского строительства.

Контроль за деятельностью  и решениями муниципального совета со стороны представителей центральной государственной администрации.

Муниципальный совет  избирает мэра, его заместителей, формирует  комиссии. Мэр и его заместители составляют исполнительный орган совета - муниципалитет.

Мэр и его заместители избираются муниципальным советом исключительно из советников. Мэр избирается тайным голосованием по мажоритарной системе в два тура. Количество заместителей определяется советом, но не может превышать 1 / 3 количества муниципальных советников. Заместители избираются по одному в порядке важности. Мэр и заместители за свою работу получают определённую доплату и некоторые льготы. Полномочия мэра, как представителя коммуны, достаточно велики. Он представляет интересы коммуны в отношениях с другими органами и организациями и государством, имеет право заключать соглашения и договоры, выполнять делегированные советом полномочия, руководить муниципальными службами, назначать управленческий персонал, налагать дисциплинарные взыскания на коммунальных служащих, выдавать разрешения на строительство, он также имеет полномочия необходимые для поддержания порядка в коммуне.

В круг его функций, как  представителя государства, входит регистрация актов гражданского состояния, он также принимает меры для помощи в поиске и наказании  правонарушителей, совершивших преступление или разыскиваемых на территории коммуны. Он может составлять протоколы о правонарушениях. На территории коммуны мэр обеспечивает обнародование законов и других нормативных актов государства и следит за их выполнением. Мэр обеспечивает проведение выборов, подтверждает подлинность подписей, выдает различные свидетельства и лицензии на право охоты или мелкой торговли и представляет необходимые статистические данные для государственных министерств и ведомств.

Указом Президента, одобренным Советом Министров, мэр может  быть отправлен в отставку. Закон  определяет процедуру увольнении мэра от должности.

Действия и решения  мэра как представителя государства  подлежат иерархическому контролю со стороны государственных органов, решения и действия мэра - представителя  коммуны подлежат такому же административному  контролю, которому подлежат решения и действия муниципального совета.

Крупные городские коммуны могут  быть разделены на районы. Деление  города на районы не наносит ущерба единству коммуны, поскольку районы не являются юридическими лицами и  не имеют своего бюджета, а только свою смету, которая устанавливается муниципальным советом. Сметы районов являются лишь приложением к бюджету коммуны.

Представительным органом является совет района, состоящий из муниципальных советников, избранных в этом районе, и из районных советников, число которых должно быть вдвое больше муниципальных советников. Эти советники избираются вместе с муниципальными советниками по той же системе, причем районными советниками становятся те, кто не вошёл в состав муниципального совета. Совет района функционирует по тем же принципам, что и муниципальный совет, причем роль мэра в деятельности совета такая же как и на муниципальном уровне.

Мэр района избирается районным советом из числа его членов, являющихся муниципальными советниками.

Департамент во Франции является вторым после коммуны уровнем административно-территориального устройства, на котором параллельно работают два органа власти: генеральный совет как орган самоуправления, и префект как орган государственной власти.

Представительным  органом местного самоуправления является Генеральный совет

Генеральный совет формируется  на основе всеобщих прямых и свободных  выборов, которые организуются и  проводятся в кантонах по мажоритарной системе в два тура. Срок мандата депутата Генерального совета - 6 лет. Для обеспечения стабильности политики Генерального Совета, выборы в совет проводятся каждые три года, когда избирается одна треть совета.

После каждого обновления, то есть каждые три года, Генеральный  совет из своего состава избирает Председателя, который одновременно является и руководителем исполнительного  органа департамента.

По общему принципу в  компетенцию Генерального совета входит право решать все вопросы, относящиеся  к компетенции департамента и  не входящие в компетенцию других органов департамента.

К важнейшим полномочиям  относятся: 1) Утверждение бюджета  и отчет о его выполнении. 2) Определение политики развития департамента. 3) Установление ставок налогов внутри департамента. 4) Создание общественных служб департамента и установления общих правил их функционирования. 5) Определение штата работников служб департамента. 6) Принятие решений относительно всего имущества департамента (приобретение, использование, отчуждение имущества). 7) Предоставление по просьбе определённых учреждений государства заключения относительно распределения кредитов в департаменте и т.д.

Возглавляет Генеральный совет Председатель, который готовит и проводит совещания генерального совета. Он является распорядителем расходов департамента и делает распоряжения относительно получения департаментских доходов.

Председатель также  является руководителем всех служб департамента. Он назначает на департаментские должности, налагает дисциплинарные взыскания на подчиненных.

Он может, под своим  надзором и личной ответственностью, предоставлять право подписи  по любому вопросу ответственным  лицам вышеупомянутых служб.

Председатель генерального совета управляет имуществом департамента.

Департамент является ключевым звеном в системе исполнительной власти. Это тот уровень, где сконцентрирована местная государственная администрация. Во главе этой администрации стоит префект, а сама администрация наделена очень большими властными полномочиями и включает в себя целую систему важных служб, обеспечивающих осуществление государственной политики на региональном уровне.

Префект - государственный служащий очень высокого уровня, находящегося в составе префекторального корпуса, профессионально подготовленный, прошедший подготовку в Национальной школе администрирования. Префект назначается указом Президента, предварительно одобренным на заседании Совета Министров Франции.

Находясь на высокой  ступени государственной службы, префект полностью зависит от высшего государственного руководства в своей карьере. В любой момент префект может быть переведен на работу в любой другой департамент, на другую работу или в резерв до назначения независимо от своего на то желания.

Префект - представитель  правительства в департаменте, он обязан информировать правительство  о состоянии дел в департаменте, а также доводить политику правительства  в местных выборных органов и  оказывать им содействие в проведении этой политики.

Префект имеет право в случае осуществления в департаменте преступления, касающегося государственной безопасности (покушение, терроризм, шпионаж), подписывать постановления об арестах, обысках и т.д. и помогать соответствующим органам в поисках виновных.

Поскольку префект является главой всей системы государственной администрации в департаменте, он: 1) осуществляет надзор за исполнением законов, указов и постановлений Правительства и отдельных министров, 2) принимает решения нормативного характера, 3) обеспечивает поддержание общественного порядка; 4) осуществляет административный контроль за деятельностью департамента и его коммун и передает на рассмотрение административного суда незаконные, по его взгляд, решения территориальных коллективов, 5) представляет государство в вопросах выполнения всех юридических актов на уровне департамента, подписывает соглашения от имени государства, а также представляет государство в органах правосудия; 6) является распорядителем всех государственных расходов в департаменте и несет ответственность за управлением недвижимостью и другим государственным имуществом, принадлежащим государству в департаменте, 7) руководит работой всех местных служб государственных центральных органов исполнительной власти и является посредником во взаимоотношениях этих служб с центральными министерствами.

Округ Статус округа следует из его назначения, то есть инструмента экономического, социального и культурного развития конкретной территории. Именно округа участвуют в создании общенациональных планов развития, добиваясь в этих планах выполнения приоритетов окружного развития. Согласно такому назначению законом и определяется его компетенция в некоторых областях: 1) Занятость и профессиональная подготовка населения. Округ ежегодно утверждает программу профессиональной подготовки, создает центры профессионального обучения. 2) Обеспечение жильем. Округ определяет приоритеты развития жилищного строительства и осуществляет специальные жилищные программы. 3) Обустройство речных портов, за исключением общенациональных крупных портов.

Кроме этого, округа могут  открывать различные музеи и  художественные учебные заведения, они могут оказывать помощь в  проведении научных исследований и  т.д.

Представительным органом  округа является окружной совет. Окружные советники избираются прямыми выборами. Выборы организуются на уровне департаментов, причем в каждом департаменте голосование происходит по партийным спискам, число мандатов зависит от населения департамента, но не менее трех.

Окружной совет проводит сессии не реже одного раза в три месяца. Совет избирает председателя и бюро совета, которое состоит из председателя и его заместителей. Совет передает бюро часть своих полномочий, за исключением наиболее важных финансовых вопросов.

Окружной совет имеет  принципиальную компетенцию принимать любые решения, входящие в компетенцию округа, если законодательством это не отнесено к компетенции председателя совета.

Председатель окружного  совета наделен в то же время исполнительной властью округа. Полномочия председателя достаточно велики: 1) Председатель готовит проекты решений окружного совета, в том числе и проект бюджета округа. 2) созывает совет и председательствует на его заседаниях. 3) Выполнение принятых советом решения. 4) является распорядителем финансовых ресурсов округа. 5) Руководит работой окружных служб и является административным главой всего персонала административных органов округа. 6) назначает на должности работников админслужб округа и накладывает административные взыскания.

Контроль за законностью  решений окружного совета осуществляет окружной префект.

Окружной префект, оставаясь префектом главного департамента округа, сочетает в себе функцию представителя государства в округе и представителя государства в департаменте. Он непосредственно представляет в округе премьер-министра и каждого министра в частности, чем олицетворяет собой полномочного представителя всех центральных органов государственной исполнительной власти.

Окружной префект имеет  достаточно широкие не только контрольные  или представительские полномочия, он имеет достаточно компетенции для решения вопросов социально-экономического развития и обустройства территории всего округа. Он является проводником государственной политики на этом уровне.

Решения окружного совета, до вступления их в законную силу, обязательно подаются комиссару республики. В случае если он считает такое решение незаконным по форме или по сути, то передает его на рассмотрение административного суда, который и принимает решение по существу, т.е. либо признает его незаконным, или наоборот, принимает постановление о законности решения окружного совета.

Окружной префект также  осуществляет контроль за законностью  решений председателя окружного  совета. Наиболее важные решения председателя (прежде всего это решения нормативного характера) должны передаваться префекту ещё до вступления их в силу. Условия такого контроля такие же, как в отношении действий мэра или председателя генерального совета. Окружным префектом является один из префектов департаментов, входящих в состав округа.

Поскольку префект является представителем всех министров в округе, он имеет большие полномочия по непосредственному руководству местными службами центральных министерств и ведомств. Так, префект может наделяться полномочиями, которые бы министры хотели передать органам, представляющим центральную государственную администрацию на окружном уровне. За счет этого префект является в принципе единственным органом административной власти в округе, который может принимать решения от имени государства.

Наряду с этим, префект  является единственным в округе вторичным распорядителем кредитов местных служб центральных министерств и ведомств (первым распорядителем является соответствующий министр). Только он является распорядителем бюджетных средств этих служб и именно он занимается вопросами управления недвижимостью и имуществом (государства).

Префект также участвует  в процедуре аттестации персонала  местных государственных органов, он подает министрам оценку их деятельности. Через префекта проходит вся корреспонденция  между центральными и местными органами государственной исполнительной власти.

Особый  статус некоторых городов.

Три крупнейших города Франции: Париж, Марсель и Лион имеют специальный статус, который выделяет их среди других городов. Этот статус установлен специальным законом № 82-1169 от 31.12.1982 г. В этих городах есть два уровня самоуправления: уровень коммуны и уровень городского района (или группы районов). Во главе каждого из этих уровней стоит собственный мэр и собственный совет.

На коммунальном уровне Парижем, Марселем и Лионом руководит  муниципальный совет и городской  мэр. Статус и полномочия этих органов  и контроль за их деятельностью в  основном такие же, как и для  других коммун, но есть некоторые отличия.

Так, для Парижа, совет  не имеет в своём названии слова «муниципальный», поскольку этот совет является одновременно генеральным советом департамента Сены, границы которого совпадают с границами Парижа.

Советы этих городов  является более многочисленными чем всех других городов. Советы избираются по секторам. В каждый сектор входит один или несколько районов города. Выборы в каждом из секторов проводятся по правилам для коммун с числом жителей не менее 3500 человек, т.е. с использованием мажоритарной системы и системы пропорционального представительства.

Относительно полномочий совета Парижа, Лиона и Марселя  и их мэров, то они такие же как  у соответствующих органов в  других городах, лишь с той разницей, что часть полномочий передана соответствии советам и мэрам городских районов.

Такая двойственная структура  власти в крупных городах создана  с целью приближения административной власти к жителям коммуны.

Выводы

Пример организации  местного самоуправления в такой  стране, как Франция является весьма важным и поучительным для России. Насквозь централизованная, со стройной вертикалью исполнительной власти, эта страна в 80-е годы сделала большой шаг в реформировании своей административной системы и провела широкую децентрализацию власти. Переоценить эти шаги невозможно. Благодаря децентрализации местное самоуправление получило новый импульс своего развития. Избранные населением органы власти не только не привели к расстройству системы власти, а улучшили оказание услуг населению, высвободили высокий потенциалы местной активности населения и позволили государству уменьшить опеку над местными проблемами.

Положительным пример Франции является также и тем, что реформирование местной власти происходило постепенно и комплексно под контролем государства. Уменьшение полномочий местной государственной администрации сопровождалось ростом компетенции местного самоуправления и ростом финансовых ресурсов, которыми обладают коммуны.

Опыт Франции подтверждает возможность  и необходимость внедрения децентрализации  власти в государстве, если для этого созрела и государственная власть и само общество. Успешность такого реформирования возможна лишь при условии его постепенности и комплексности.

Примечания

1) В этом тексте  используется термин "округ"  для третьего после коммуны и департамента уровня самоуправления. В разных изданиях в зависимости от авторов перевода для определения этого уровня употребляются ещё два термина "регион" и "область".

2) При подготовке этого материала,  кроме опубликованных в переводах  французских источников, использованы неофициальные переводы французских нормативных актов.

Список литературы

• Конституция Франции. Конституции буржуазных стран. Москва, 1979 год.
• Code Administratif. Административный кодекс Франции (Законы о местном самоуправлении) Перевод ПСП, 1995 год.
• Жан Шарль Адре. Обзор местного самоуправления во Франции. Перевод ПСП, 1994 год.
• Женевье Грим. Организация административной власти во Франции. Москва, "Интратек - Р", 1994 год.