Контрольная работа

       по  дисциплине «Государственная служба»

       на  тему: «Характеристика основных функций государственной службы» 
 
 
 

       Выполнил:

       студент 4 курса

       заочной формы обучения

       специальности «ГМУ»,

       группы  № 1581

       Д.С.Митюков 

       Проверил:

       д.и.н. Скипина И.В. 
 
 
 

       Заводоуковск, 2011

Содержание 

Введение

       Правовое  регулирование института государственной  службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует  новое российское законодательство о системе государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации"¹) и государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"²). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".³

       В данной работе будет рассмотрена  государственная служба в Российской Федерации.

Глава 1. Правовое регулирование  государственной службы

       1.1. Государственная  служба: понятие и  сущность

       Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции  лежала введённая ещё Петром I «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.

       Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил, что «всякое … наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики».

       Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.

       При таком подходе к определению  государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции  государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.

       Необходимость создания государственной службы и  её правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

       Государственная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

       В самом широком теоретическом  понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. А.П.Алёхин и Ю.В. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести существование и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающимися должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной.⁴

       «Служба является одним из важнейших видов  целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей».⁵

       Традиционным  в научной литературе стало определение  государственной службы, данное Манохиным  В.М.: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих - по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».⁶

       Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач, функций государства в государственных органах».⁷

       С точки зрения современного законодателя государственная служба в РФ - это  профессиональная деятельность, состоящая  в выполнении государственными служащими  федеральных органов государственной  власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

       Статья 1 Федерального закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» понимает под государственной службой  профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

       В этом определении можно выделить следующие аспекты:

• государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
• в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
• эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
• такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
• обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.

       Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном  законе «О системе государственной  службы РФ») истолкование понятия государственной  службы позволяет утверждать, что  государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

       Таким образом, в соответствии с действующим  законодательством в практически  функциональном смысле государственная  служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

       Общими  признаками государственной службы являются: 1) замещение служащими государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

       В специальной литературе признано подразделение  государственной службы, в зависимости  от характера деятельности государственных  органов, на гражданскую и милитаризованную. Однако статьей 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» четко выделены следующие виды государственной службы:

      «Система  государственной службы включает в  себя следующие виды государственной  службы:

• государственная гражданская служба;
• военная служба;
• правоохранительная служба.

       Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

       Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной  службы.

       Другие  виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон».

       Правоохранительная  служба - вид федеральной государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан  на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

     Принципы  государственной службы это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.

     Принципы  государственной службы - значимость отношений, возникающих в системе  государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

     Принципы  государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

     Принципы  современной государственной службы закрепляются в различных законодательных  и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

     Принципы  государственной службы можно подразделить на конституционные и организационные.

     Конституционные принципы обусловлены положениями  Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.

     Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных органах.

       1.2. Нормативное правовое  регулирование государственной  службы

       Нормативное правовое регулирование системы  государственной службы осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

       Государственно - служебные отношения, возникающие  при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права  на равный доступ к государственной  службе и ее прохождение, становятся предметом регулирования федеральных  законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной службе.

       Основой обеспечения целостности системы  государственной службы станут федеральные  законы о системе государственной  службы и о государственной гражданской  службе Российской Федерации.

       Нормативное правовое регулирование государственной  службы в отдельных государственных  органах осуществляется посредством  разработки и принятия федерального закона о дипломатической службе и федеральных законов, регламентирующих особенности прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации, органах юстиции Российской Федерации, учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы Минюста России, а также путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы о воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о налоговой полиции, о таможенной службе и другие.

       Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации изменяются и дополняются на систематизированной  основе. Это восполнит имеющиеся пробелы правового регулирования, в особенности в отношении профилактики коррупции и борьбы с ней.

       Законодательство  субъектов Российской Федерации  о государственной службе приводится в соответствие с федеральным  законодательством.

       Законодательство Российской Федерации, в том числе трудовое законодательство, будет использоваться на основе субсидиарности по отношению к законодательству о государственной службе.

       Правовое  регулирование института государственной  службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации")⁸ и государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации")⁹. Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".¹⁰

       Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы. С нашей точки зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.

       Преобразования, происходящие в системе российского  административного права, во многом связаны с осуществляемыми в  нашей стране судебной, правовой и  административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи  государственной службы и гражданского общества¹¹, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства¹². Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы¹³. Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"¹⁴. Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы¹⁵.

       С другой стороны, административное право  может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.

       В литературе новые законы о государственной  службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме"¹⁶, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования.¹⁷

       Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового  регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право¹⁸. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

       В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную  перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагается:

       "дальнейшее  совершенствование системы государственной  службы в увязке с новыми  принципами построения и функционирования исполнительной власти;

       совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения  государственной службы;

       разработка  механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;

       формирование  механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов"¹⁹.

       Принятие  Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О  системе государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми.

       Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.

       Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных  органов в большей степени  касаются государственной гражданской  службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.

       Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.

Глава 2. Основные функции  государственной службы

       Организация и реальный процесс управления в  современных государствах являются многогранными и сложными явлениями общественной жизни, которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение столетий “бюрократы”²⁰ играли важнейшую роль в процессе принятия политических решений, а “правители” решали проблему эффективного контроля деятельности государственных служащих. С ростом влияния государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую сферу. В настоящее время во всех развитых демократия роль государственной службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она еще более усиливалась централизованным партийным контролем во всех сфер общественной, а также частной жизни. В 19-м веке, описывая Австро-венгерскую империю Меттерних говорил, что ею не правят, а управляют (имея в виду административное управление, осуществляемое государственными служащими), аналогичную ситуацию можно наблюдать во многих сферах и сегодня.