Исполнительные органы местного самоуправления

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В связи с социально-экономическим изменениями, произошедшими в нашей стране в последние десятилетия, со сменой общественного строя на демократический объективно необходимым стало переосмысление деятельности государства. Обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан – муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обеспечены на провал.

История России до февральской  революции, а также международный опыт, свидетельствуют о том, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Объем полномочий органов местного самоуправления должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, но его функции были различны. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями.

В современной России, со времени вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, местному самоуправлению определена важная роль в развитии и функционировании государства. Созданные городские и сельские поселения призваны решать многие вопросы «на местах», при этом все полномочия органов местного самоуправления имеют финансовое подкрепление.[4]

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

1. Европейская хартия местного самоуправления;
2. Конституция Российской Федерации;
3. общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
4. федеральные конституционные законы;
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской;
6. конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
7. уставы муниципальных образований;
8. решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
9. иные муниципальные правовые акты [16].

Цель контрольной работы – анализ деятельности органов местного самоуправления.

Задачами контрольной работы в связи с указанной целью являются:

• определение понятия и сущности органов местного самоуправления;
• изучение функций органов местного самоуправления в нашей стране.

Работа состоит из введения, одной главы, заключения и списка библиографии.

1 ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и сущность органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При  этом Конституция различает государственную  власть и местное самоуправление (ст. 12) и соответственно их органы. Властные, самостоятельные в рамках их компетенции органы местного самоуправления образуют «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций» (ст.131 Конституции) ¹.

Власть местного самоуправления в России – самостоятельная разновидность публичной власти; органы местного самоуправления, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти [2].

Европейская хартия местного самоуправления – международно-правовой акт Совета Европы, ратифицированный нашей страной в 1998 году – устанавливает ряд норм-принципов, касающихся организации муниципальной власти и деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление, гласит Европейская хартия, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Основные полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться Конституцией или законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти [1].

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и  под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

На 1 марта 2009 года на территории Российской Федерации образовано 24035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.

Органами местного самоуправления являются органы, избираемые непосредственно  населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные (представительный орган, контрольный орган, избирательная комиссия и другие) и единоличные (глава муниципального образования, глава местной администрации) ².

Правовые основы местного самоуправления закреплены в Конституции  Российской Федерации и в Федеральном  законе от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в числе основных принципов организации местного самоуправления можно выделить следующие [4]:

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ);
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131 Конституции РФ);
• органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч.1 ст.132 Конституции РФ) [2];
• обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан (ч.1 ст.34 и ч.3 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ);
• депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч.1 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ) [4];
• муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч.3 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ)³.

Органы и должностные  лица местного самоуправления несут  ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст.70 Федерального закона № 131-ФЗ).

Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, Глава муниципального образования, местная администрация   (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выборные и иные органы местного самоуправления, а также  органы местной администрации могут  наделяться в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ в соответствии с  Федеральным законом от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям [5].

Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Представительный орган  поселения – выборный орган, состоящий  из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган  муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Срок полномочий представительного  органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избирается на 4 года [15].

Численность депутатов  представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа поселения определяется также уставом и зависит от численности населения, проживающего на территории поселения. Например, не может быть менее 7 человек при численности населения менее 1000 человек.

Исполнительный  орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ. Муниципальная исполнительная власть (местная администрация) состоит из ряда структурных подразделений – органов местной администрации муниципального образования. Например, в Нюксенском муниципальном районе из администрации района выделено несколько самостоятельных юридических лиц, занимающихся решением определенных задач – Управление образования, Управление по делам культуры и спорта, Финансовое управление, Управление социальной защиты населения, Комитет по управлению муниципальным имуществом. В своей деятельности они подотчетны Главе района [10].

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется в соответствии с уставом  муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

1.2 Функции органов местного самоуправления

Функции местного самоуправления обозначают его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплексный, собирательный характер, охватывают его деятельность в целом.

Главными функциями  местного самоуправления являются соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Все другие функции в той или иной степени связаны с реализацией главной функции и подчинены ей.

Функции местного самоуправления как комплексного социально-политического  института необходимо отличать от функций  органов и должностных лиц  муниципальных образований [11].

Так, основными функциями представительного органа являются: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования; представительство населения и осуществление от его имени власти; объединение населения в местное сообщество и широкое привлечение его к управлению делами муниципального образования; принятие муниципальных правовых актов по предметами ведения муниципального образования; контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения⁴.

Глава муниципального образования  в пределах своих полномочий:

• представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• издает в пределах своих полномочий правовые акты.

Структура исполнительного  органа местного самоуправления, за исключением  небольших поселковых и сельских муниципальных образований, включает различные подразделения отраслевого  и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения и т.п.). Они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления. Функция и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования⁵. Но в обязательном порядке эти функции должны способствовать реализации главных задач местного самоуправления, а именно [11]:

• обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• управление муниципальной собственностью и местными финансами;
• осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
• охрана окружающей среды;
• обеспечение общественного порядка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Местное самоуправление в Российской Федерации сегодня - единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". В развитие Конституции Федеральным законом "Об общих принципах" предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 14, 15). [2]

Вышесказанное дает основание утверждать следующее:

1. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;
2. Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления;
3. Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции;
4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами;
5. Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления;
6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным;

В последнее время придается большое внимание выработке объективных критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, прежде всего муниципальных районов и городских округов, поскольку именно эти муниципалитеты исполняют отдельные, переданные им государственные полномочия. В развитие положений Федерального закона № 131-ФЗ Президентом РФ издан Указ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», которым утвержден  перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [6].

2 ЗАДАЧИ

Задача 1

Мэр города своим распоряжением  образовал в структуре мэрии отдел по связям с общественными формированиями и назначил его руководителя. На сессии городского Совета это распоряжение было отменено как незаконное. Тогда мэр обратился с иском в суд с требованием признать не соответствующим закону указанное решение городского Совета.

Правомочны ли действия мэра? Решите дело. Обоснуйте ответ  ссылками на нормативно-правовые акты.

Решение задачи

Изменение структуры  органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений  в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее, чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

В исключительной компетенции  представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава  муниципального образования и  внесение в него изменений  и дополнений;

2) утверждение местного  бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение  и отмена местных налогов и  сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов  и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка  управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности;

6) определение порядка  принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка  участия муниципального образования  в организациях межмуниципального  сотрудничества;

8) определение порядка  материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением  органами местного самоуправления  и должностными лицами местного  самоуправления полномочий по  решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований⁶.

Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;  издает в пределах своих полномочий правовые акты. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования⁷.

Структура местной администрации  утверждается представительным органом  муниципального образования по представлению  главы местной администрации. В  структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации⁸.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 20.03.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. [4]

Иные муниципальные  правовые акты не должны противоречить  уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Нормативные акты органов  местного самоуправления могут быть признаны недействующими судом, на территории которого расположен орган местного самоуправления, принявший подобный акт, при наличии в нем противоречий федеральному и региональному законодательству. Так, нормативный правовой акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействующим при нарушении компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.

Право органа местного самоуправления обращаться в суд за защитой общественных интересов предусмотрено ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4].

Сейчас ситуация а  нашей стране складывается так, что  значительное количество муниципальных  нормативных правовых актов признается принятыми с превышением полномочий органов местного самоуправления. Издание местной администрацией правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа – это нарушение компетенции при принятии муниципальных нормативных правовых актов. Так, этот вопрос освещается в указании Пленумов ВС РФ и ВАС РФ в постановлении №6/8 о применении ст.13 ГК. [7] В соответствии с п.6 указанного постановления основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным является несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта).  
       Несоответствие акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и др. нарушения. С заявлением о признании недействительным акта в сфере управления, кроме лиц, права которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены государственные или общественные интересы (ст.41, 42 ГПК РФ и ст.41, 42 АПК РФ). С учетом придания ст.8 ГК РФ решению суда значения юридического факта, а также обязательности решения суда, следует полагать, что с момента принятия арбитражным судом решения акт, признанный полностью или в части недействительным, перестает существовать. При этом он является недействительным (ничтожным) с момента его принятия. Никакого дополнительного решения о его отмене или изменении органом, принявшим акт, не требуется [3].

Таким образом, исходя из выше изложенного, можно сделать  вывод о том, что представительный орган муниципального образования вправе отменять правовые акты главы муниципального образования.

Относительно к рассматриваемой  задаче, исковые требования мэра о  признании не соответствующим закону решения городского Совета удовлетворению не подлежат.

Задача 2

Главой поселковой администрации был назначен Садыков - директор крупного предприятия. По решению поселкового Совета на него были возложены функции председателя Совета. На сессии был решен вопрос и об избрании освобожденного заместителя председателя Совета. Продолжая занимать директорскую должность, Садыков разработал схему управления делами местного значения, в соответствии с которой руководителями подразделений поселковой администрации назначил руководителей служб предприятия, считая такое совмещение очень удобным и весьма целесообразным.

Допускает ли действующее  законодательство подобную организацию  управления делами местного значения? Обоснуйте ответ ссылками на нормативно-правовые акты.

Решение задачи

Согласно п. 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования

 не может одновременно  исполнять полномочия председателя  представительного органа муниципального  образования и полномочия главы местной администрации. Однако данное ограничение

не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского  поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования [4].

В соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», а именно статьей 14, которая устанавливает запреты, связанные с муниципальной службой,

в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается 

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. [8]