Источники муниципального права. 2

ВВЕДЕНИЕ

В России все более укрепляются  основы демократического устройства. Свидетельством этого является переориентация законодательства на четкое разграничение  полномочий между уровнями власти (федеральной, региональными, местными), проведение и успешное завершение конституционной  и бюджетной реформ, начало и проведение административной реформы, определение  ответственности каждого органа власти и органа местного самоуправления за надлежащее исполнение возложенных  полномочий.

Законодательством Российской Федерации уже созданы правовые условия для реализации различных  форм вовлечения органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований  в деятельность органов власти. Сегодня  жителям муниципальных образований  можно открыто проводить собрания, конференции (собрания депутатов), руководителям  органов местного самоуправления - встречаться с общественностью, проводить публичные слушания, жителям - требовать управленческого консультирования и проведение публичных консультаций, участвовать в проведении общественных экспертиз проектов решений органов  власти, переговоров, участвовать в  посредничестве при решении споров между предпринимателями и наемными работниками.

Современная Россия немыслима  без самоуправления регионов, поэтому  знание муниципального права и его источников имеет важное значение.

Целью данной контрольной  работы является рассмотрение действующих в настоящее время источников муниципального права, а также исследование структуры источников.

Законодательные, нормативные  документы, а также труды ученых в сфере муниципального права являются теоретической и методологической основой написания данной контрольной работы.

1. Понятие и классификация источников права

Когда об источниках права  говорят как о форме правовых актов, то обычно используют термин «источник  права в юридическом смысле». Таким путем это понятие отграничивается  от понятия «источник права в  материальном смысле», под которым  понимаются материальные источники  формирования права, т. е. условия жизни  людей и общества. Формы выражения  нормативной государственной воли - это и есть внешняя форма права  в юридическом значении термина. Форма права показывает, каким  способом государство создает, фиксирует  ту или иную правовую норму и в  каком виде (реальном образе) эта  норма, принявшая объективный характер, доводится до сознания членов общества. В качестве формы, выполняющей такие функции, выступают нормативные правовые акты – акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, применяющие или отменяющие правила общего характера (5). Формально не признанный источник права, как и содержащиеся в нем правила поведения, не имеют юридического (общеобязательного) значения.

Данные представления  могут быть использованы и применительно  к источникам муниципального права. 

Источники муниципального права  можно классифицировать по двум основаниям: по субъектам правотворчества и  по сферам правового регулирования. В зависимости от субъектов, устанавливающих  нормы муниципального права, выделяют следующие группы: 

1. Международно-правовые  источники; 
2. Федеральное законодательство; 
3. Нормативные акты субъектов РФ; 
4. Нормативные акты муниципальных образований (4).

Также источники муниципального права классифицируют: по юридической  силе (уровень юридической силы правового  акта зависит от вида акта, его места  в системе правовых актов государства); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются  (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д.) и др.

2. Международно-правовые  источники

Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно  воплощает государственный суверенитет  России), а следовательно, и законам РФ о поправках к Конституции РФ, международные договоры обладают приоритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным  актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции  РФ (9).

Совет Европы, признавая  роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с  июня 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять  в целях защиты и усиления самостоятельности  местных властей Декларацию принципов  местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея  Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция  вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии (10).

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно  должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:

признание и, по возможности, закрепление в конституции государства  принципа местного самоуправления (ст. 2);

определение местного самоуправления как права и реальной способности  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел  и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего  голосования. Советы или собрания могут  иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 «это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом»;

указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или  законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);

допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с  учетом мнения населения соответствующих  территорий, в том числе путем  проведения референдума там, где  это допускается законом (ст. 5);

увязывание административного  контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8);

закрепление права органов  местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. п. 1 - 3 ст. 9);

закрепление права органов  местного самоуправления при осуществлении  своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);

закрепление права органов  местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции  или внутреннем законодательстве принципов  местного самоуправления (ст. 11) (6).

Таким образом, исходя из конституционного принципа о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права и заключенных РФ международных договоров над внутренним правом, к важнейшим источникам муниципального права РФ относится Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

3. Источники муниципального права на федеральном уровне

Внутрироссийская система  источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных  уровня нормативно-правовых актов, основной из которых – федеральный уровень, т.е. данные источники принимаются Федеральными органами законодательной власти. Первое место здесь занимает Конституция.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации  закреплены в Конституции РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция  РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции  устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для  всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также  государственные гарантии осуществления  местного самоуправления.  Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции  РФ.

Гл. 8 Конституции РФ полностью  посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления  местного самоуправления, территориальные  основы местного самоуправления, основные полномочия его органов (14).

После Конституции, второе место  занимают Федеральные законы Российской Федерации, в которых содержатся нормы, регулирующие местное самоуправление.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный  Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131.

В Федеральном законе о  местном самоуправлении 2003 г. значительно  изменена концепция местного самоуправления. В наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Так, например, Федеральный Закон о местном  самоуправлении 1995 г. устанавливал одноуровневую  модель местного самоуправления, кроме  того, не допускал различий между муниципальными образованиями и не дифференцировал  их полномочий. Федеральный Закон  о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает  необходимость создания пяти видов  муниципальных образований: городских  и сельских поселений, муниципальных  районов, городских округов, внутригородских  территорий городов федерального значения. При этом территории городских и  сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

В результате реформы вместо примерно 12000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с  Федеральным Законом о местном  самоуправлении 1995 г., их возникло около 24000.

Особенность Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. заключается  и в том, что каждый из видов  муниципальных образований призван  решать присущие только ему вопросы  местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают  с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое  нововведение является положительным  фактором. Оно призвано исправить  существующую в настоящее время  ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город  и поселение с числом жителей  в несколько сотен человек  обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических  потенциалов.

Важным является также  то, что различные муниципальные  образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в  зависимости от их потребностей. Это  полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями». 

Федеральный закон о местном  самоуправлении также предусматривает  особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных  образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (15).

Существенным изменениям подверглись и организационные  основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном  самоуправлении 1995 г. допускалось существование  десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

В связи с этим можно  отметить, что Федеральный Закон  о местном самоуправлении 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все вопросы организации  местного самоуправления.

Непосредственно в развитие Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. приняты следующие федеральные  законы: «О государственной регистрации  уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.

Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного  характера. Так, полномочия органов  местного самоуправления в земельной  сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере образования — в  Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1; в сфере гражданской  обороны — в Федеральном Законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ; в сфере охраны атмосферного воздуха  — в Федеральном Законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации  местного управления.  Наиболее известными являются Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1; Постановление Государственной Думы «О проекте Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в Российской Федерации”» от 10 июля 1996 г. № 528-ПГД.

Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: «О Конгрессе  муниципальных образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281; «Об  утверждении Основных положений  государственной политики в области  развития местного самоуправления в  Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370; «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 ноября 2003 г. № 1395; Письмо «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 2004 г. № Пр-1433.

Правительством РФ по вопросам местного самоуправления был также  принят ряд постановлений, среди  которых можно назвать следующие: «О Федеральной программе государственной  поддержки местного самоуправления»  от 27 декабря 1995 г. № 1251; «О некоторых  мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»  от 27 июня 1996 г. № 755 и др.

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы  в самых различных актах федеральных  министерств и ведомств.

4. Региональное  законодательство

В соответствии с п. 2, 4, 6 ст. 76 Конституции РФ, субъекты федерации  вправе самостоятельно за рамками общероссийского  законодательства определять принципиальные устои местного самоуправления на своей  территории. Эти акты должны соответствовать  положениям общероссийского законодательства. Субъекты Российской Федерации вправе законодательно регулировать те сферы  местной жизни, которые в области  их правового регулирования относятся  исключительно к ведению субъектов. В этой ситуации уже акты самой  Федерации должны соответствовать  актам ее субъектов.

Субъекты РФ должны признавать для себя обязательными нормы  Конституции РФ и федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соизмерять с ними свои законодательные акты. На базе норм конституций республик в составе РФ, уставов других субъектов, посвященных регулированию местного самоуправления, принимаются законодательные акты субъектов Федераций.

5. Муниципальные правовые акты

Муниципальный правовой акт  или акт местного самоуправления – это «решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер» (ст. 2 ФЗ РФ № 131-ФЗ).

Из статьи 43 Федерального закона РФ № 131-ФЗ от 06.10.2003 узнаем, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального  образования;

2) правовые акты, принятые  на местном референдуме (сходе  граждан), нормативные и иные правовые  акты представительного органа  муниципального образования;

3) правовые акты главы  муниципального образования, постановления  и распоряжения главы местной  администрации, иных органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных  уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования  и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном  референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в  системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются  на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Глава местной администрации  в пределах своих полномочий, установленных  федеральными законами, законами субъектов  РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного  органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с  осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также  распоряжения по вопросам организации  работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (15).

Таким образом, муниципальные  правовые акты – нормативные установления, прямо регулирующие общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).

6. Договорные источники

Определенное место в  системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались  договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Федерации о  разграничении предметов ведения  и полномочий, предметом которых  были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) (12).

Однако в настоящее  время практика заключения таких  договоров и соглашений в связи  с негативным отношением к ним  федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения  ранее заключенных договоров. В  деле разграничения предметов ведения  и полномочий федеральный центр  делает ныне акцент не на договорном, а  на законодательном механизме. В  то же время договорная практика разграничения  предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в  состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют  равный статус, равные предметы ведения  и полномочия, в том числе в  сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.

Договорная форма используется муниципальными образованиями для  создания союзов (ассоциаций) муниципальных  образований, решения иных вопросов (11).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Источниками муниципального права являются правовые акты, в  которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных  отношений. К важнейшим источникам муниципального права РФ относится Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система  источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных  уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся  нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции  РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления. Однако особое значение имеют положения статей 12, 130, 131, 132 и 133.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные  законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон  от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Наряду с ФЗ № 131 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся  также:

1. указы Президента РФ, содержащие нормы  муниципального права и действующие в настоящее время;

2. нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления;
3. постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права;
4. постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.

Ко второму уровню источников муниципального права относятся  нормативные правовые акты субъектов  РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах  депутатов представительных органов  местного самоуправления, глав муниципальных  образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к  этой группе нормативно-правовых актов  состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции РФ (федеральным  законам в части, касающейся общих  принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ).

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся  локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения  на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).