Источники земельного права. 5

ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ  ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Целесообразно вначале, хотя бы кратко, остановиться на некоторых теоретических  вопросах, необходимых для дальнейшего усвоения учебного материала. Для надлежащего понимания описываемых институтов земельного права необходимо объяснить понятие источника права вообще и земельного — в частности, показать возможность их разнообразия и видов в различных странах и в России —для того, чтобы более осмысленно осуществлять земельно-правовые реформы, полноценнее пользоваться своими правами, осознавать свое место в реализации правовых установлений.

Призванное быть регулятором общественных отношений право должно получать внешнее выражение, приобретать различные, действующие с разной степенью эффективности юридические формы. Эти-то формы, с помощью которых воля общества становится обязательной, и обозначаются условным термином «источники права».

1.1. Виды источников  права

В цивилизованном юридическом пространстве, где функционируют    различные   исторически обусловленные правовые системы, могут существовать следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты и др.

Не все эти  источники права действуют одновременно и с одной силой — на их действие влияют специфические исторические черты правовых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой семьи, периоды развития, традиции. Для России характерно главенствование нормативных актов в большинстве отраслей права, но последнее время в земельных отношениях начинают приобретать все большее значение общие принципы, договоры и обычаи, о чем подробнее будет рассказано далее.

В ряде других стран  приоритетное значение имеет судебный прецедент, судебный обычай, т. е. предыдущее судебное решение, фактически и часто используемое в качестве образца и эталона при повторных аналогичных обстоятельствах судебного дела (Англия, США, Канада, Австралия).

В этих и некоторых  других англоязычных странах публикуются подробные судебные отчеты и судебные решения, они вводятся в компьютерную базу данных, откуда юристы и все желающие могут почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе королей и получали соответствующую независимость и свободу от парламентских законов.

Распространенным  считается мнение о том, что России не известен судебный прецедент ввиду отсутствия обязательности одних судебных решений для остальных судов. Такая точка зрения была оправдана в том смысле, что прецедентного права в общепринятом понимании в России действительно пока нет. Однако практика складывается таким образом, что судебные решения также становятся источником права, в том числе земельного.

Существует авторитет  решений одних судов для других — решения судов субъектов Российской Федерации по конкретным и кассационным делам нередко публикуются и, как правило, учитываются нижестоящими судами. Кроме того, постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, определения их Коллегий могут являться обязательными для остальных судов. Таким образом, и в России судебный прецедент начинает занимать хотя и ограниченное, но определенное место. Являются окончательными и обязательными для исполнения постановления Конституционного Суда РФ.

Идеи и доктрины, т. е. мнения ведущих ученых-юристов, принимают в ряде государств участие в формировании права, становятся обязательными, общими, т. е. неперсонифицированными, рассчитанными на неоднократное исполнение, получая отражение в законодательстве. В романо-германской правовой семье основные положения права в свое время были сформулированы в университетских стенах.

Основанное на принципах ислама мусульманское право во многом зависит от заключений древних и современных толкователей религиозных текстов Корана — священной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха, и Сунны — сборника жизнеописания пророка Мухаммеда, от мнений и заключений видных и опытных юристов. С учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов Российской Федерации эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой организации землепользования.

Что же касается воззрений, идей и доктрин традиционных российских юристов, то последние десятилетия им должного значения не придавалось, их предназначением считалось обслуживание воли высших должностных лиц, в чем отдельные лица достаточно преуспели. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются примеры использования в судах и при вынесении решений доводов, изложенных в научно-практических комментариях, учебниках и пособиях.

1.2. Нормативный акт основной источник Российского права

Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения. Нормативный акт содержит норму права и отличается от индивидуального акта, направленного на решение конкретного, индивидуального случая.

Под нормой права понимается общее (неперсонифицированное) правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права — не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не призыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не должен исчерпываться исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.

Нормативный акт имеет в условиях России определенные преимущества  перед остальными источниками права: он является письменным, публикуемым источником права, широко тиражируемым, доведенным до сведения исполнителей, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся тщательно, длительное время и с помощью квалифицированных юристов.

В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отношений должны приниматься только по крупным направлениям и проблемам и крайне осторожно — решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции

Нормативные акты составляют иерархическую  систему или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются конституция, законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления.

2. ЗАКОН – ВЫСШАЯ ФОРМА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Если среди источников земельного права на первом месте находится нормативный правовой акт, то среди различных видов нормативных правовых актов закон в России стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?

Закон — это  нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных, например или, прежде  всего земельных,  отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения

Если в правовом акте нет норм – общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивидуальные, — поэтому все остальные акты и называются подзаконными.

Законы могут  приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (последнее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах представительными органами местного самоуправления)

Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые  не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации   и Государственной Думы,  - парламент  России. Парламент, как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.

В российском парламенте Регламентом Государственной Думы предусматриваются три чтения – обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата – Совет Федерации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая процедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифицированное их рассмотрение как важнейшего источника права.

Принятый таким образом федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его Подписание Президентом закона означает не только его признание законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства, как гаранта Конституции, всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

Так случилось с проектом Земельного кодекса РФ в 1996 г его не одобрил Совет Федерации и после длительной скрупулезной работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Федерального Собрания.

Однако тогда Президент РФ не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам. Земельный кодекс РФ был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.

Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника права и должна служить гарантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне.

Среди всех законов есть основной — Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя,  права  и  свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного.

При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы первая — непосредственно посвященные земельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, уставы субъектов Российской Федерации.

К первой группе относятся.

ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

ст. 36 – о праве частной  собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 – об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

ст. 72 – об отнесении к совместному  ведению Федерации и ее субъектов  земельного, водного  лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды обеспечения  экологической безопасности.

Вторую группу норм составляют более  отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:

о человеке, его правах и свободах, как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18);

о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7);

о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);

о равенстве всех перед законом  и судом (ст. 19);

о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 25 и 40);

о гарантировании государственной  защиты прав и свобод человека и  гражданина, в частности гарантировании судебной защиты (ст. 45, 46, 47 и 48);

об обязанности каждого платить  законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учебника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конституцию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику).

Главенствующее положение Конституции  среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего, для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.

Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.), Градостроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о плате за землю (1991 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государственном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.).

Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу  РФ.   Но эти законы – не единственная часть законов как источников земельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это федеральные законы  «О недрах»  1992 г.,  «О животном мире»   1995  г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

2) законы иных, как бы далеких  от земельного отраслей права (в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый взгляд).

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст.  16,  108,  111,  112 и 115 ВК РФ).

Наряду с этим имеется специальная  ст. 5 ВК об отношениях, регулируемых водным законодательством Российской Федерации, где делается попытка размежевать водные и земельные отношения. В частности, предусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ст. 12 ВК предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд¹.

Еще более детально увязываются  с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются  земли лесного фонда, право собственности  граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке (ст. 8 и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях,  не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63; см. также ст. 64), леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда (ст. 134-136 ЛК РФ).

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользования. Наиболее рельефно это выражено в ст. 5 ЛК РФ, где предусматривается:

лесное законодательство регулирует отношения в области использования  и охраны земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью;

отношения в области использования  и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством;

отношения в области использования  древесно-кустарниковой растительности регулируются гражданским, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством РФ о растительном мире¹.

Таким образом, нормы земельного права  содержатся в законах, составляющих природоресурсное законодательство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ; в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные  отношения, относятся и законы субъектов  Федерации, но, поскольку их становится все больше и они приобретают немаловажное значение.

3. НОРМАТИВНЫЕ УКАЗЫ  ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ИНЫЕ 

ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ

3.1. Указы президента

В условиях России основным источником земельного права, как и остальных  отраслей прав, являются подзаконные акты. В них, прежде всего, входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам – источникам земельного прав относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления).

Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются, потому что согласно ст.90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; главным среди подзаконных актов источником права они считают потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией  РФ и федеральными законами.

Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента  считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.

Давая присягу, Президент РФ клянется  «уважать и охранять права и свободы  человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно, служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан).

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, (устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х годов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании¹.

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать указы:

О дополнительных мерах по наделению  граждан земельными участками от 23 апреля 1993 г. № 480;

О регулировании земельных отношений  и развитии аграрной реформы в  России от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. № 2287; О налогообложении  продажи земельных участков и  других операций с землей от 7 декабря 1993 г. № 2118;

О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость от 11 декабря 1993 г. № 2130;

О праве собственности граждан  и юридических лиц на земельные  участки под объектами недвижимости в сельской местности от 14 февраля 1996 г. № 198,

О реализации конституционных прав граждан на землю от 7 марта

1996  г. № 337;

О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств от 7 июня 1996 г. № 819 (изложение содержания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права);

О гарантиях собственникам  объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами от  16 мая

1997  г. № 485.

3.2. Постановления правительства

Следующими   источниками   земельного   права в иерархии подзаконных актов являются постановления   Правительства   Российской   Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст.  ПО и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции  полномочий Правительства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство  РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, принятых в последние годы:

О мониторинге земель в Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 491;

О порядке ведения  государственного земельного кадастра от 25 августа 1992 г. № 622;

Об утверждении Положения о  порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1365;

О проведении инвентаризации земель для определения возможности  их предоставления гражданам от 12 июля 1993 г. № 659;

О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы от 23 февраля 1994 г. № 140;

Об утверждении Положения о  порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений от 2 февраля 1996 г. № 105;

Об утверждении Федеральной  целевой программы «Создание  автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра от 3 августа 1996 г. № 932;

О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г. от 7 февраля 1996 г. № 135;

О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г. от 14 февраля 1997 г. № 166;

Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г. от 26 февраля 1997 г. № 224;

О порядке определения нормативной  цены земли от 15 марта 1997 г. № 131;

Вопросы Федеральной службы земельного кадастра от 18 июля 2000 г. № 537;

О государственной кадастровой оценке земель от 25 августа 1999 г. № 945;

О федеральной целевой программе  «Развитие земельной реформы  в Российской Федерации на 1999—2002 годы» от 26 июня 1999 г. № 694.

Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно пыталось принимать оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

3.3. Ведомственные акты 

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции,    правила,    наставления,    принимаемые центральными   органами   исполнительной   власти, к которым согласно Закону РФ о Правительстве РФ относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, федеральная служба безопасности, Федеральная пограничная служба, росземкадастр, Росгидромет и др.).

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный министр.