История россии

 
Утверждена

Постановлением Правительства

Российской Федерации

от 10 июля 1998 г. N 762

ПРОГРАММА

ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СТАБИЛИЗАЦИИ

ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

1. Оценка ситуации

С ноября 1997 г. российская экономике вошла в полосу острого и затяжного кризиса на финансовых рынках, который стал тяжелым испытанием для нашей денежной системы.

До ноября 1997 г. в экономики  отмечались определенные позитивные тенденции - снижение инфляции (до 11 процентов  в год), прекращение спада и  небольшой рост производства. При  этом происходил рост денежной массы  и кредитных вложений в реальный сектор экономики (на 38 процентов за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились в течение  ноября 1997 г. примерно с 70 до 30 процентов. Эти факты свидетельствуют о  начале интенсивного процесса монетизации  экономики. Существенно выросли  иностранные инвестиции, в том  числе прямые составили 5,3 млрд. долларов США, или в два раза больше, чем  в 1996 году, и портфельные (в государственные  ценные бумаги и акции российских предприятий) до 20 млрд. долларов США.

Правда, эти позитивные тенденции  развивались на фоне ряда застарелых болезней нашей экономики, прежде всего  бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами  государства по расходам и неэффективной  системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, значительным дефицитом федерального бюджета. Покрывать его приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). За 1997 год эти расходы значительно выросли, составив 28 процентов всех расходов федерального бюджета против 16 процентов в 1996 году. Отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту (далее именуется - ВВП) для России не столь велико (50 процентов, это меньше, чем у многих стран), но структура долга, особенно внутреннего, неблагоприятна в силу преобладания коротких и дорогих долгов по государственным краткосрочным обязательствам (далее именуются - ГКО). Отсюда и быстрый рост процентных расходов.

В основном поэтому в ноябре 1997 г. российская экономика оказалась весьма чувствительна к волне мирового финансового кризиса, пришедшего из Азии, к ухудшению конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей.

Следует отметить, что и  в первые 5 месяцев 1998 года по основным объективным показателям в российской экономике дела в целом идут не хуже, чем в прошлом году. Рост потребительских цен с начала года составил 4 процента, что в 1,5 раза ниже темпа инфляции за тот же период 1997 года. Объем ВВП и производства промышленной продукции практически стабильны. Стабильны также показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Однако на финансовых рынках ситуация развивалась драматически. С ноября 1997 г. трижды (ноябрь, январь, май) наблюдались резкие падения  котировок российских государственных  и корпоративных ценных бумаг, доходность ГКО выросла с 19 - 22 процентов в  ноябре 1997 г. до 60 - 70 процентов в мае - июне 1998 г.

Резко обострилось положение  с федеральным бюджетом. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (3,6 процента ВВП за 5 месяцев 1998 г. против 6,7 процента в 1997 году, по международному определению) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд. рублей за 5 месяцев 1998 года), все больше средств пришлось использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. С апреля 1998 г. снова стал ухудшаться сбор налогов и, соответственно, финансирование бюджетных назначений по непроцентным расходам. Вновь стала расти задолженность по заработной плате бюджетников и по пенсиям.

В этих условиях вновь подскочили процентные ставки по ссудам для реального  сектора экономики, сократились  кредитные вложения. Позитивные тенденции  оказались сломлены. Страна оказалась  перед опасностью нового обострения кризиса.

2. Причины и последствия  обострения кризиса

Если не говорить об известных  причинах конъюнктурного характера - азиатский  кризис, снижение мировых цен на нефть, смена Правительства Российской Федерации, то следует отметить, что  основы нынешнего обострения кризиса  были заложены еще в 1995 году, когда  после прекращения эмиссионного финансирования бюджетного дефицита мы не решились пойти на кардинальные меры по оздоровлению бюджета. Вместо систематической работы по улучшению  сбора налогов и сокращению государственных  расходов был допущен значительный рост государственного долга вкупе  с наращиванием взаимозачетов, налоговых  освобождений и других денежных суррогатов. Стратегические цели были потеснены  текущими задачами.

Только в 1998 году зачеты были запрещены Указом Президента Российской Федерации от 7 ноября 1997 г. N 1173, и это дополнительно усложняет финансовые проблемы 1998 года.

В конце 1996 года на рынок  государственных ценных бумаг были допущены нерезиденты, и к началу 1998 года их доля на рынке выросла  до 30 процентов. Это был главный фактор, благодаря которому в течение прошлого года удалось значительно снизить доходность ГКО и процентные ставки в экономике.

Однако, когда ситуация на мировых финансовых рынках стала  ухудшаться, привлеченные в Россию "горячие деньги" стали серьезным  дестабилизирующим фактором. На фоне проблем с налогами и бюджетом, с ростом процентных расходов возник кризис доверия - доверия прежде всего к российским государственным институтам, включая органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, доверия к их способности совместно действовать в целях преодоления нынешних трудностей.

Кризис доверия по сути является ядром нынешнего финансового кризиса.

Главные негативные его последствия  связаны с ростом процентных расходов, доля которых в федеральном бюджете  в 1999 году может превысить 35 процентов.

Уже во второй половине 1998 года придет пора рассчитываться по выпускам ГКО с высокой доходностью, размещенным  в периоды обострения кризиса  на финансовых рынках. В 1999 году на это  наложится пик процентных расходов по внешним заимствованиям прошлых лет.

Налицо угроза опасного долгового  кризиса, который может перерасти  в новую волну углубления общего кризиса российской экономики, переживающей трудный переходный период. Правительство  Российской Федерации осознает и  масштаб угрозы, и всю меру ответственности  за то, чтобы были предприняты адекватные меры способные эту угрозу отвести.

3. Действия Правительства  Российской Федерации

Фактически с первых дней своей деятельности Правительство  Российской Федерации вынуждено  было действовать в условиях обострившегося кризиса и предпринимать экстренные меры в сочетании с проработкой  программы преодоления его последствий.

В короткие сроки был принят План первоочередных мер Правительства  Российской Федерации, значительная часть  которых уже выполнена.

Приняты и осуществляются важные решения по мобилизации доходов, контролю за государственными расходами и по их экономии. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 554 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 1998 г. N 438 подлежат отмене или приостановлению все нормативные правовые акты, если финансирование их выполнения не предусмотрено в федеральном бюджете на 1998 год.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год" предусмотрена отмена льгот по уплате дивидендов в акционерных обществах с государственным участием.

До бюджетополучателей доведены лимиты бюджетных обязательств.

Осуществляется переход  на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.

Приняты постановления Правительства  Российской Федерации о реструктуризации задолженности предприятий перед  федеральным бюджетом, об обращении  взысканий на дебиторскую задолженность  предприятий, об ускоренной процедуре  банкротства, о пересчете пеней  по задолженности перед федеральным  бюджетом. Эти решения направлены, с одной стороны, на укрепление налоговой  и финансовой дисциплины, а с другой - на облегчение долгового бремени  предприятий.

При обострении кризиса на финансовых рынках в мае 1998 года Правительство  Российской Федерации совместно  с Банком России приняло меры, которые  позволили обеспечить стабильность национальной валюты и сохранить  валютные резервы, хотя и ценой роста  доходности ГКО. После этого основные угрозы кризиса были купированы, но обстановка продолжает оставаться напряженной.

Правительство Российской Федерации  заявляет, что и впредь обеспечение  стабильности национальной валюты, сохранение объявленной совместно с Банком России валютной политики остаются в  числе его приоритетных задач.

Это только немногие наиболее важные действия, которые осуществлены менее чем за 2 месяца работы Правительства  Российской Федерации с целью  преодоления кризиса доверия  и улучшения финансового положения  страны. Результатов еще ждать  рано, однако очевидно, что только решительная  налоговая и бюджетная политика наряду с энергичными мерами по оживлению  экономики и укреплению социально - политической стабильности может  повысить доверие инвесторов, успокоить  рынки, привести к снижению доходности ГКО и процентных ставок, что позволит преодолеть нынешний финансовый кризис.

На это нацелены планируемые  Правительством Российской Федерации  меры.

4. Задачи Программы

Настоящая Программа не заменяет ни ранее принятой среднесрочной  программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка  и экономический рост в 1997 - 2000 годах", ни трехлетнего финансового плана, хотя нынешнее обострение кризиса потребует  внесения в них существенных корректив.

Главные задачи Программы:

остановить развитие кризисных  явлений на финансовых рынках;

преодолеть кризис доверия  граждан России и инвесторов к  государственным институтам страны.

Решение указанных задач  должно обеспечить снижение процентных ставок до 20 - 25 процентов годовых, доступность  кредита для российских предприятий.

Результатом будет возобновление  экономического роста и, следовательно, повышение уровня жизни населения.

Чтобы добиться этого, Правительство  Российской Федерации считает необходимыми решительные действия по следующим  основным направлениям:

разрешение бюджетного кризиса: постепенное сокращение бюджетного дефицита, обеспечение превышения доходов  над расходами без процентных расходов. Основные характеристики федерального бюджета на 1999 год одобрены на заседании  Правительства Российской Федерации 7 мая 1998 г., предусматривается превышение доходов над расходами без  процентных расходов в размере 0,67 процента к ВВП. Это позволит соответственно сократить государственный долг и расходы по его обслуживанию, снизить доходность ГКО как главную  предпосылку снижения процентных ставок;

создание условий для  оживления производства, преодоления  неплатежей, бартера, восстановления нормального  товарно - денежного оборота и, тем самым, для роста доходов в экономике и расширения налогооблагаемой базы.

5. Меры по преодолению  бюджетного кризиса

5.1. Мобилизация доходов

В рамках плана мобилизации  доходов предусматриваются следующие  основные меры.

Налоговое администрирование

1. Переход с 1 августа  1998 г. на начисление налога  на добавленную стоимость по  дате отгрузки продукции. Проблемы, которые могут возникнуть в  ряде отраслей, особенно в газовой  промышленности и электроэнергетике,  будут решаться посредством предоставления  Минфином России рассрочек по  платежам. Однако переход на начисление  налога на добавленную стоимость  по отгрузке необходим, ибо  существующий порядок позволяет  надолго задерживать налоговые  платежи.

2. Создание единого реестра  налогоплательщиков и интегрированной  информационной системы ведомств, отвечающих за доходы федерального  бюджета.

3. Отмена ранее предоставленных,  не оправдавших себя отсрочек  по уплате налогов.

4. Укрепление системы таможенного контроля, в том числе путем применения сквозных технологий таможенных, налоговых и правоохранительных органов, совершенствования процедуры бесспорного взыскания неуплаченных или не полностью уплаченных таможенных платежей на любом этапе обращения импортных товаров на внутреннем рынке, ограничения процедуры внутреннего таможенного транзита и мест таможенного оформления подакцизных и ряда других товаров, требования обязательной уплаты таможенных платежей по таким товарам.

5. Законодательное ограничение  на использование таможенных  режимов и операций, которые вследствие  отсутствия нормативной базы  или ее несовершенства могут  использоваться недобросовестными  участниками внешнеэкономической  деятельности для уклонения от  уплаты таможенных платежей (свободный  склад, реимпорт, реэкспорт, временный  ввоз и др.), включая распространение  на такие операции системы  мер таможенно - банковского контроля.

6. Изъятие части товаров  (в особенности подакцизных) из  режима свободной торговли с  государствами - участниками Содружества  Независимых Государств, а также  введение инструмента тарифных  квот, устанавливаемых с учетом  фактических объемов производства  данных товаров в тех или  иных государствах - участниках Содружества  Независимых Государств.

7. Усиление мер государственного  контроля за оптовой торговлей (включая оптовые рынки).

8. Подготовка законопроекта,  определяющего место регистрации  крупных холдингов и подачи  ими консолидированных деклараций.

Совершенствование налогового законодательства

1. Введение единого налога  с вмененного дохода для отдельных  видов малого предпринимательства,  в том числе для розничной  торговли горюче - смазочными материалами  на автозаправочных станциях, для  игорного бизнеса и т.п. Задача - снизить налоговое бремя для  законопослушных предпринимателей  и вывести из тени остальных.

2. Введение новой шкалы  подоходного налога, более "плоской", с меньшими ставками, но зато  распространяющейся на все виды  доходов, включая кредиты, страховые  полисы и т.п., которые сегодня  представляют главные способы  уклонения от налогов лиц с  высокими доходами.

3. Предоставление регионам  права вводить налог с продаж  со ставкой до 5 процентов.

4. Правительство Российской  Федерации намерено также обратиться  в Государственную Думу с предложением  ввести единую ставку налога  на добавленную стоимость на  уровне 20 процентов, отменив пониженную  ставку на ряд товаров.

Очевидно, что эти предложения  затронут проект Налогового кодекса  Российской Федерации, обсуждаемый  в Государственной Думе, и могут  задержать его принятие. Правительство  Российской Федерации считает, что  Налоговый и Бюджетный кодексы  Российской Федерации должны быть приняты в ближайшее время. Это абсолютно необходимо для преодоления финансового кризиса.

5. Отмена налоговых льгот  в закрытых административно - территориальных образованиях, сейчас  являющихся по сути внутренними оффшорными зонами.

6. Ликвидация льгот по  уплате налога на добавленную  стоимость и налога на прибыль.

7. Совершенствование соглашений  об избежании двойного налогообложения, прекращение действия таких соглашений с международными оффшорными зонами.

8. Подготовка проекта  закона об аффилированных лицах  с целью определения понятия  аффилированных лиц, установления  требований по учету и предоставлению  информации об аффилированных  лицах и сделках с их участием.

Усиление государственного контроля за рынком

алкогольной продукции

На этом направлении в  последние годы достигнуты положительные  результаты. Начался рост производства на отечественных спиртовых и  ликероводочных заводах, увеличились  доходы бюджета. Однако есть еще большие  резервы, поэтому предполагается:

создание государственной  акционерной компании для управления спиртовыми и ликероводочными заводами;

решение проблемы перераспределения  средств между бюджетами всех уровней;

усиление административной и уголовной ответственности  за незаконное производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

регулирование оптового и  розничного звена торговли через  аккредитацию и создание специализированных торговых предприятий;

лицензирование производства спирта этилового и алкогольной  продукции на федеральном уровне, приостановление действия лицензий или их аннулирование в случаях  неуплаты налогов и производства и оборота продукции без акцизных марок;

разработка автоматизированной системы учета выработки и  поставки алкогольной продукции  в целях предотвращения правонарушений;

введение государственной  регистрации и контроля за приобретением и ввозом на таможенную территорию Российской Федерации основного технологического оборудования по производству этилового спирта, производству и розливу спиртосодержащей и алкогольной продукции;

регулирование оптовой и  розничной торговли, аккредитация и  создание специализированных торговых предприятий;

обеспечение таможенного  оформления ввозимого на территорию Российской Федерации этилового  спирта и алкогольной продукции  в таможенных пунктах перехода границы, что позволит собирать таможенные платежи сразу при пересечении товаром границы;

ужесточение требований к  перевозкам спирта транзитом через  страну на автомобильном транспорте по строго установленным маршрутам  с учетом международных стандартов, запрет на перевозку таможенных грузов транспортными средствами коммерческих структур, не являющихся официальными таможенными перевозчиками.

Изыскание дополнительных доходов  бюджета

В целях изыскания дополнительных доходов федерального бюджета предполагается осуществить следующие меры:

повышение ставок земельного налога и введение повышенной платы  за неиспользуемые земельные ресурсы  с целевым направлением средств  на поддержку добросовестных сельхозпроизводителей  и землепользователей;

отмена льгот по взиманию доходов от сдачи в аренду федерального имущества;

установление конкурсного  порядка сдачи в аренду находящейся  в федеральной собственности  недвижимости;

повышение эффективности  использования имущества аэропортов, находящихся в федеральной собственности;

упорядочение управления объектами федеральной собственности  за рубежом;

аукционная продажа лицензий на право предпринимательской деятельности в сфере связи;

упорядочение квотирования вылова рыбы и морепродуктов, включая  следующие меры: общий допустимый улов и порядок распределения  квот на вылов водных биологических  ресурсов утверждается Правительством Российской Федерации; прекращается практика выделения научных квот взамен бюджетного финансирования;

установление контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории Российской Федерации.

5.2. Сокращение государственных  расходов

В соответствии с утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 Программой экономии государственных расходов предполагается осуществить следующие меры:

провести инвентаризацию бюджетных организаций, сократить  количество юридических лиц и  оптимизировать численность работников организаций, содержание которых финансируется  за счет средств федерального бюджета;

сократить количество прямых получателей средств федерального бюджета в 1999 году со 132 до 99 единиц, а с учетом Указа Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" - до 91.

Будет сокращена на 20 процентов  предельная численность работников территориальных органов федеральных  органов исполнительной власти.

Оптимизация численности  федеральных органов исполнительной власти позволит сэкономить 6,6 млрд. рублей в год.

Реорганизацию бюджетных  учреждений намечено проводить путем  слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том  числе посредством оптимизации  численности их работников.

Реорганизацией будет охвачено более тысячи бюджетных организаций в различных сферах деятельности с общим объемом расходов федерального бюджета в 257,4 млн. рублей.

Предусматривается поэтапная  передача в ведение субъектов  Российской Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно  на региональные рынки труда, а также  организаций здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Всего  в течение 1998 года предусматривается  передать в ведение субъектов  Российской Федерации до 740 таких  организаций с расходами на их содержание в сумме 1,1 млрд. рублей в  расчете на год.

Инвентаризация условий  оплаты труда работников

бюджетных организаций

Численность работников бюджетных  организаций, находящихся в ведении  федеральных органов исполнительной власти, составила на 1 января 1998 г. 1896,7 тыс. человек.

Доля тарифных ставок и  должностных окладов в оплате труда работников организаций на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы колеблется от 17 процентов (ИТАР - ТАСС) до 82 процентов (Госкомпечать России).

При этом надтарифная часть заработной платы состоит из почти 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера.

В общей сумме расходов на оплату труда работников средства, привлеченные из других источников сверх  средств федерального бюджета, составляли в 1997 году в среднем 19 процентов. В  учреждениях образования целого ряда федеральных органов исполнительной власти доля привлеченных средств составила 50 процентов и более. В числе  этих органов бывшее МВЭС России (63 процента), МИД России (56 процентов), Минтопэнерго России (53 процента), ФСТР России (52 процента).

В целях упорядочения оплаты труда на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы предусматривается:

закрепление за вышестоящими организациями права определения  лимита численности и размера  фонда оплаты труда бюджетных  организаций, находящихся в их ведении;

унификация отраслевых норм оплаты труда;

распространение на порядок  формирования фонда оплаты труда работников бюджетных организаций принципов, предусмотренных для госслужащих;

рассмотрение возможности  определения критерия, на основе которого в зависимости от доли использованных внебюджетных средств организации  будут переводиться из разряда бюджетных  в разряд дотируемых из бюджета.

Инвентаризация внебюджетных фондов и средств

В настоящее время в  ведении получателей средств  федерального бюджета находится  значительное количество отраслевых и  межотраслевых внебюджетных фондов, формируемых в основном за счет отчислений от себестоимости продукции (работ, услуг), а также средств иных источников, включая доходы от оказания платных  услуг, коммерческой деятельности или  добровольных отчислений.

Значительный объем численности  внебюджетных фондов составляют фонды  НИОКР. По состоянию на 1 января 1998 г. действовало 84 отраслевых и межотраслевых  внебюджетных фонда НИОКР, формируемых  за счет добровольных отчислений предприятий  и организаций в размере до 1,5 процента себестоимости реализуемой  продукции (работ, услуг). Объем средств, поступивших в указанные фонды  в 1997 году, оценивается в 1,1 млрд. деноминированных рублей. Учитывая это, предусматривается  сократить расходы на фундаментальные  исследования и содействие научно - техническому прогрессу в 1998 и в  последующие годы в среднем до 1,5 млрд. рублей в расчете на год.

Предусмотрено ликвидировать  целый ряд внебюджетных фондов, среди  которых Централизованный фонд социального  развития ВЭК России, Централизованный фонд социальной поддержки работников центрального аппарата МПС России.

В результате проведенной  инвентаризации установлено, что на 1 января 1998 г. в учреждениях Банка  России и кредитных организациях открыто 28206 текущих счетов по учету  внебюджетных средств учреждений и  организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. При  этом общая сумма остатков средств  на них составила 15,7 млрд. деноминированных рублей.

Предусматривается закрытие целого ряда внебюджетных счетов, упорядочение условий образования внебюджетных фондов и открытия счетов, а также  использование внебюджетных средств  через органы федерального казначейства.

Общий объем средств, привлекаемых за счет проведенной инвентаризации внебюджетных фондов и средств, составит по расчетам 8,2 млрд. рублей.

Поэтапный отказ от дотаций  и субсидий,

выделяемых из федерального бюджета

Предусматривается сокращение прямой финансовой поддержки сельского  хозяйства, финансирование которого предполагается в большей степени осуществлять через фонд льготного кредитования и лизинговый фонд, а также федеральный  и региональные продовольственные  фонды, обеспечивающие проведение сезонных работ в сельском хозяйстве. Снизится финансирование из федерального бюджета  транспорта в связи с постепенным  переходом отдельных его видов  на самоокупаемость.

Экономия средств федерального бюджета по этим направлениям в 1998 году оценивается в 4,6 млрд. рублей.

С 1999 года предполагается полностью  отказаться от дотаций химической и  нефтехимической промышленности, сельскому  хозяйству, народным художественным промыслам.

Обеспечение контроля за соблюдением  бюджетными

организациями лимитов потребления  электро- и теплоэнергии

В целях исключения возможности  образования в 1998 году новой кредиторской задолженности по оплате электро- и теплоэнергии предусматривается:

усиление контроля за обеспечением получателями средств федерального бюджета соответствия потребления тепло- и энергоресурсов бюджетным назначениям по статье расходов "Оплата коммунальных услуг";

обязательное согласование смет расходов организаций, находящихся  в ведении прямых получателей  средств федерального бюджета;

обеспечение ФЭК России совместно  с Минтопэнерго России единых для  бюджетных организаций всех уровней  цен и тарифов на тепло- и энергоресурсы, иные коммунальные услуги, устанавливаемых  межрегиональными комиссиями.