Конституционно-правовые принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

    Вопрос 6. Конституционно-правовые принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

    Задачи 7, 15, 25. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Вопрос 6. Конституционно-правовые принципы построения бюджетной системы  Российской Федерации 

    Статья 28 БК РФ закрепляет перечень принципов, на которых основано функционирование бюджетной системы Российской Федерации, т.е. в основе построения бюджетов всех уровней в единую систему лежат  определенные исходные начала, идеи, отражающие специфику бюджетной деятельности как особого вида государственного управления.

    Это принципы:

    а) единства бюджетной системы Российской Федерации;

    б) разграничения доходов, расходов и  источников финансирования дефицитов  бюджетов между бюджетами бюджетной  системы Российской Федерации;

    в) самостоятельности бюджетов;

    г) равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований;

    д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов  бюджетов;

    е) сбалансированности бюджета;

    ж) результативности и эффективности использования бюджетных средств;

    з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

    и) прозрачности (открытости);

    к) достоверности бюджета;

    л) адресности и целевого характера  бюджетных средств;

    м) подведомственности расходов бюджетов;

    н) единства кассы.

    Следует отметить, что перечень принципов  бюджетной системы РФ, данный в  ст. 28 БК РФ, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит. Функционирование бюджетной системы на основе вышеуказанных  принципов и бюджетной классификации образует бюджетное устройство Российской Федерации. Такой вывод следует из анализа структуры Бюджетного кодекса, в частности раздела первого части второй. Определения понятия "бюджетное устройство Российской Федерации" в Бюджетном кодексе не содержится, но законодатель включил в структуру раздела первого части второй три главы: "Бюджетная система Российской Федерации", "Бюджетная классификация Российской Федерации", "Принципы бюджетной системы Российской Федерации".

    Рассмотрим  более подробно принципы бюджетной системы Российской Федерации.

    Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства, принципов организации  и функционирования бюджетной системы  Российской Федерации, форм бюджетной  документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы страны, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ).

    Принцип разграничения доходов, расходов и  источников финансирования дефицитов  бюджетов между бюджетами бюджетной  системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с  законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами на формирование доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установление и исполнение расходных обязательств публично-правовых образований.

    Органы  государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

    Принцип самостоятельности бюджетов означает:

    право и обязанность органов государственной  власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств;

    право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

    право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

    право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

    недопустимость  установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов  и источников финансирования дефицитов  других бюджетов бюджетной системы  Российской Федерации, а также расходных  обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, из средств которого должны исполняться расходные обязательства;

    право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

    недопустимость  введения в действие в течение  текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений  бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

    недопустимость  изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в  результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).

    Принцип равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

    Договоры  и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, недействительны (ст. 31.1 БК РФ).

    Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов  бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РФ).

    Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений  источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

    При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации  размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ).

    Принцип результативности и эффективности  использования бюджетных средств  означает, что при составлении  и исполнении бюджетов участники  бюджетного процесса в рамках установленных  для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ).

    Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

    субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

    средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

    добровольных  взносов, пожертвований, средств самообложения  граждан;

    расходов  бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

    расходов  бюджета, осуществляемых за пределами  территории Российской Федерации;

    отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового  года (ст. 35 БК РФ).

    Принцип прозрачности (открытости) означает:

    обязательное  опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и  отчетов об их исполнении, полноту  представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность  иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

    обязательную  открытость для общества и средств  массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений о проектах бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

    стабильность  и (или) преемственность бюджетной  классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового  года (очередного финансового года и планового периода).

    Секретные статьи могут утверждаться только в  составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

    Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета доходов  и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).

    Принцип адресности и целевого характера  бюджетных средств означает, что  бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся  до конкретных получателей бюджетных  средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

    Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных  средств вправе получать бюджетные  ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.

    Главные распорядители (распорядители) бюджетных  средств не вправе распределять бюджетные  ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств распорядителям и получателям  бюджетных средств, не включенным в  перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

    Распорядитель и получатель бюджетных средств  могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных  средств только одного главного распорядителя  бюджетных средств.

    Подведомственность  получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных  средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).

    Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и проведение всех кассовых выплат с единого счета  бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Задачи 7, 15, 25 

    7. В апреле 2000 г. Законодательное собрание Иркутской области приняло Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2000 год», которым Администрации области было разрешено временно заимствовать свободные денежные средства, находящиеся на счетах областных целевых бюджетных фондов, на мероприятия, предусмотренные настоящим законом. Прокурор Иркутской области обратился в областной суд с заявлением о признании внесенных изменений недействительными в связи с их несоответствием федеральному законодательству.

    На  нарушение каких норм федерального законодательства указал прокурор области? Каким может быть решение суда? 

    Одиннадцатым  принципом бюджетной системы  Российской Федерации является принцип  адресности и целевого характера  бюджетных средств, установленный  в ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

    Данный  принцип означает, что бюджетные  ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств  с указанием цели их использования.

    Под бюджетными ассигнованиями понимают предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, которыми являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Лимит бюджетных обязательств - это объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

    Публичное предназначение средств бюджета  обусловливает требования к их целевому использованию¹.

    По  своей сущности все бюджетные  средства представляют собой целевые  средства, так как они предназначены  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления.

    Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям (получателям) бюджетных средств распределяет (доводит до сведения) распорядитель бюджетных средств, при этом должны быть определены цели расходования бюджетных средств. Для этого утверждается смета расходов, в которой определяются цели использования получателями соответствующих бюджетных средств. Распорядители и получатели бюджетных средств вправе расходовать бюджетные средства только на цели, установленные утвержденной сметой, а расходование бюджетных средств на другие цели представляет собой нецелевое использование средств, что является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, за которое предусмотрена бюджетная ответственность.

    В соответствии со ст. 289 БК РФ, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

    Таким образом, решение суда должно быть направлено на запрещение временно заимствовать свободные денежные средства, находящиеся на счетах областных целевых бюджетных фондов, на мероприятия, предусмотренные Законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2000 год», признание самого Закона неправомерным, а также привлечение к ответственности руководителей администрации в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    15. Территориальный орган Пенсионного фонда РФ за несвоевременную уплату страховых взносов в фонд, начислил пени НИИ «Шинмаш» и воинской части № 3214 МВД РФ, имеющей по штату только военнослужащих, финансируемых за счет средств федерального бюджета, в размере 150 тыс. и 28 тыс. 150 руб. соответственно. НИИ «Шинмаш» и воинская часть № 3214 обжаловали это решение в судебном порядке, мотивируя несвоевременную уплату взносов задержкой финансирования.

    Дайте юридический анализ и оценку действиям  участников возникших правоотношений. 

    В данной ситуации следует отметить, что в соответствии с пп. 1-2 ст. 18 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"², плательщики страховых взносов обязаны своевременно и в полном объеме уплачивать страховые взносы. В случае неуплаты или неполной уплаты страховых взносов в установленный срок производится взыскание недоимки по страховым взносам в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

    В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 25 Закона N 212-ФЗ пенями признается установленная настоящей статьей денежная сумма, которую плательщик страховых взносов должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм страховых взносов в более поздние по сравнению с установленными Законом N 212-ФЗ сроки.

    Правила ч. 3 ст. 25 Закона устанавливают порядок начисления пеней. В соответствии с ними пеня начисляется:

    а) за каждый календарный день просрочки  исполнения;

    б) отсчет начинается со дня, следующего за установленным комментируемым Законом сроком уплаты сумм страховых взносов;

    в) пени за каждый день просрочки определяются в процентах от неуплаченной суммы  страховых взносов;

    г) процентная ставка пеней принимается  равной одной трехсотой действующей  в эти дни ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

    Статья 25 Закона установила два случая, когда пени не начисляются. В ч. 4 статьи установлено, что не начисляются пени на сумму недоимки, которую плательщик страховых взносов не мог погасить в силу того, что по решению суда были приостановлены операции плательщика страховых взносов в банке или наложен арест на имущество плательщика страховых взносов. В этом случае пени не начисляются за весь период действия указанных обстоятельств.

    В ч. 9 установлено правило, что не начисляются пени на сумму недоимки, которая образовалась у плательщика страховых взносов в результате выполнения им письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты страховых взносов или по иным вопросам применения законодательства Российской Федерации об обязательном социальном страховании, данных ему либо неопределенному кругу лиц органом контроля за уплатой страховых взносов или другим уполномоченным органом государственной власти (уполномоченным должностным лицом этого органа) в пределах его компетенции (указанные обстоятельства устанавливаются при наличии соответствующего документа этого органа, по смыслу и содержанию относящегося к расчетным (отчетным) периодам, по которым образовалась недоимка, независимо от даты издания такого документа).

    Пени  уплачиваются одновременно с уплатой  сумм страховых взносов или после  уплаты таких сумм в полном объеме, в отличие от пени по гражданско-правовым договорам, по которым пени уплачиваются до уплаты суммы основного долга.

    Пени  не являются мерой ответственности аналогично пеням по налогам и сборам и применяются вне зависимости от привлечения к ответственности. Таким образом, освобождение от ответственности не влечет освобождения от уплаты пени. К уплате пени не применяется срок давности, установленный ст. 45 Закона применительно к мерам ответственности. Согласно п. 18 Постановления Пленумов ВС РФ N 41 и ВАС РФ N 9 от 11 июня 1999 г. "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса РФ", которое по аналогии может применяться и к взысканию страховых взносов, пеня не является мерой ответственности за налоговые правонарушения и освобождение от этой ответственности не освобождает налогоплательщика от уплаты пени. Таким образом, учитывая, что пени, начисленные в соответствии со ст. 75 НК РФ, являются мерой компенсационного характера потерь бюджета, а не мерой налоговой ответственности, и исходя из смысла ст. ст. 112, 114 НК РФ и п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 9, освобождение налогоплательщика от ответственности за совершение налогового правонарушения или снижение размера штрафа с учетом смягчающих ответственность обстоятельств возможно только в отношении взыскания штрафов, но не пени.

    Однако  есть судебная практика, которая свидетельствует об обратном. Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в своем Постановлении от 16 октября 2006 г., 17 октября 2006 г. N 17АП-1096/2006-АК по делу N А71-3576/2006-А17 указал, что истечение трехгодичного срока для принудительного взыскания сумм обязательных платежей во внебюджетные фонды влечет, следовательно, и невозможность взыскания пени, поскольку возможность взыскания задолженности по налогам утрачена.

    Как было сказано, не начисляются пени на сумму недоимки, которую плательщик страховых взносов не мог погасить в силу того, что по решению суда были приостановлены его операции в банке или наложен арест на его имущество. В этом случае пени не начисляются за весь период действия указанных обстоятельств. Иными словами, п. 4 ст. 25 Закона N 212-ФЗ предусмотрен случай, когда плательщику не грозит начисление пеней на задолженность по страховым взносам. Аналогичная норма в НК РФ в качестве уважительной причины указывает также и решение налогового органа (п. 3 ст. 75 НК РФ).

    Таким образом, если налоговый орган приостановит операции по счету плательщика или наложит арест на его имущество, то на задолженность по налогам пени начисляться не будут, а на недоимку по страховым взносам - будут. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    25. Законодательное собрание Томской области постановило: «В связи с непринятием бюджета области на текущий год, с 01.01.2001 г. осуществлять финансирование по расходным статьям бюджета исходя из фактических объемов финансирования в соответствующих месяцах 2000 года».

    Дайте оценку этому решению, каким оно является по своей природе: юридическим, организационным, техническим? Носит ли оно правовой характер? Обоснуйте свой ответ ссылками на бюджетное законодательство. 

    Юридическая норма - это правило общего характера. Она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев, обстоятельств и тем самым на определенную категорию общественных отношений (правила заключения гражданско-правового договора, процедура разрешения хозяйственного спора, порядок приема на работу и т.д.). В ней даются общие, типичные варианты поведения людей, которые наиболее полно и последовательно отвечают интересам социальных слоев, осуществляющих руководство в обществе.

    Технические нормы так же, как и правовые, создаются людьми. Технические нормы складываются в рамках отношений "человек - машина". Под техническими нормами понимаются такие правила поведения, которые определяют приемы обращения человека с техническими средствами, предметами материального мира и силами природы. Технические нормы имеют определенный социальный характер в том смысле, что производство, в сфере которого эти нормы применяются, носит общественный характер. Тем не менее различие между техническими и правовыми нормами существенно: технические нормы определяют отношения людей по поводу обращения с этими предметами в производственной деятельности, а правовые нормы регулируют поведение человека в правильном обращении и эксплуатации этой техники.