Конституционное право граждан на обращение: проблемы законодательного регулирования
1. Конституционное право граждан на обращение: проблемы законодательного регулирования.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Российскую Федерацию демократическим правовым государством. Для того, чтобы данная характеристика основ конституционного строя России стала реальностью, она должна получить воплощение в виде системы правовых норм и институтов, обеспечивающих эффективную реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина; равенство гражданина и государства перед законом и судом; реальную возможность граждан влиять не только на формирование, но и на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. На первое место выдвинуты гражданские (личные) права и свободы, за ними следуют политические, а уже потом – экономические, социальные и культурные.
Все эти элементы демократического правового государства отражаются в таком субъективном праве как право граждан на обращения. Со 2 ноября 2006 г., когда начал действовать Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон).
Действующим Федеральным законом осовременен круг органов, в которые направляются обращения граждан. Согласно ст. 2 данного закона «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».
Нельзя не заметить, что Федеральный закон сократил круг адресатов обращений граждан. Так, исключены из перечня адресатов предприятия, учреждения, организации. Представляется, что такая новелла нарушает права граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях и организациях.
Обращение гражданина как конституционно-правовой институт - законное действие по восстановлению, защите или реализации его конституционных прав, реализуется в форме уведомления органов государственной власти и органов местного самоуправления о намерении гражданином осуществить реализацию своих прав, а также как конституционная форма его участия в решении не только частных, личных, но и государственных и общественных проблем, требует: его законодательного закрепления; обеспечения реализации юридическими гарантиями и соответствующими межгосударственными и национальными правовыми институтами; наличия в органах государственной власти и органах местного самоуправления специального аппарата для их рассмотрения.
Граждане имеют право лично, а также через своего законного представителя на предприятии, в учреждении, организации независимо от форм собственности обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к их руководителям и должностным лицам, депутатам законодательных (представительных) органов и органов местного самоуправления, государственным и муниципальным служащим.
Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Термин "обращения" носит обобщающий характер, объединяя изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, ходатайства или жалобы гражданина. Особым видом обращений граждан в судебные органы в форме обжалования является обращение за судебной защитой, а также обращение в Конституционный Суд РФ с конституционной жалобой.
Адресатами предложений, заявлений, ходатайств граждан являются те органы и должностные лица, к непосредственному ведению которых данные обращения относятся. Жалобы подаются также в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия обжалуются, а также в иные специально образуемые органы. Право на обращения включает в себя возможность коллективных обращений (петиций) — предложений по улучшению работы государственных органов, требования отмены несправедливых актов, протестов против действий властей и др. Посредством обращений граждане оказывают давление на властные структуры, осуществляют общественный контроль за ними.
Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии.
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами
и материалами, касающимися рассмотрения
обращения, если это не затрагивает
права, свободы и законные интересы
других лиц и если в указанных
документах и материалах не
содержатся сведения, составляющие
государственную или иную
3) получать письменный ответ
по существу поставленных в
обращении вопросов, уведомление
о переадресации письменного
обращения в государственный
орган, орган местного самоуправления
или должностному лицу, в компетенцию
которых входит решение
4) обращаться с жалобой на
принятое по обращению решение
или на действие (бездействие) в
связи с рассмотрением
5) обращаться с заявлением о
прекращении рассмотрения
При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации».
Письменное обращение гражданина непосредственно направляется в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу в компетенцию, которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.
В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место:
1) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
2) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации»;
3) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.
В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.
Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации», руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.
При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.
Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом.
В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.
В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
Российским законодательством отдельно закрепляется и регулируется право на обращение в суд. Например, заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов. При этом отказывать в праве на обращение в суд недопустимо.
Право граждан на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации имеет свои особенности. Не каждое заявление может быть рассмотрено в данной судебной инстанции.
Жалоба подлежит рассмотрению лишь при наличии ряда условий. Во-первых, обжаловать в Конституционный Суд Российской Федерации допускается лишь закон, который непосредственно затрагивает конституционные права и свободы граждан. Во-вторых, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Предусмотренные правовые гарантии позволяют не ограничивать правовую активность граждан использованием лишь внутригосударственных механизмов. Конституция Российской Федерации содержит положения, которые позволяют защищать нарушенные права не только в России, но и за ее пределами, используя международные институты защиты прав. В частности, закреплено право "обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты".
К сожалению, в ходе реализации своего права граждане сталкиваются с некоторыми затруднениями. В частности, отсутствие специальных знаний приводит к ошибкам, допускаемым гражданами при оформлении письменных обращений. В итоге более половины дел признаются Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими требованиям.
Лица, виновные в нарушении Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации», несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
Конституционным Судом Российской Федерации было принято Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом законодательного собрания Ростовской области. Конституционный суд постановил:
1. Признать взаимосвязанные
2. Признать взаимосвязанные
3. Федеральному законодателю
Статья 14 Федерального закона посвящена контролю за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан. В данной статье указывается: «Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан».
При всей важности контроля, осуществляемого государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан, не следует отказываться и от прокурорского надзора за соблюдением законодательства об обращениях граждан. К сожалению, в Федеральном законе совсем нет упоминаний о прокурорском надзоре, что, на наш взгляд, неприемлемо. Отметим, что это шаг назад по сравнению с утратившим силу Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в котором прокурорскому надзору была посвящена ст. 17. Вряд ли можно согласиться с авторами комментария к Федеральному закону, которые, считая, что ст. 14 данного закона может быть распространена и на прокурорский надзор, пишут: «Основным органом внешнего контроля над соблюдением законодательства, в том числе и в том, что касается реализации гражданами конституционного права на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, является прокуратура Российской Федерации»[2]. Авторы комментария ошибочно отождествляют контроль и надзор, что не может не вызывать возражений. Такой подход противоречит ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», которая гласит: «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». В этой связи представляется целесообразным дополнить Федеральный закон статьей 14 следующего содержания: «Надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации об обращениях граждан Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры».
Федерации и подчиненные ему прокуроры».
Старой проблемой является установление ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. В союзном Указе, утратившем силу, была норма следующего содержания: «Нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством». К сожалению, приведенная норма оказалась «мертворожденной», так как ответственность за нарушение Указа Президиума Верховного Совета СССР так и не была установлена союзным законодательством.
Необходимо отметить, что и в действующем в настоящее время Федеральном законе норма об ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, сформулирована далеко не лучшим образом. В ст. 15 Федерального закона указано, что лица, виновные в нарушении данного федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Несовершенство приведенной статьи очевидно, поскольку даже не названы виды юридической ответственности, которые могут применяться к лицам, виновным в нарушении Федерального закона. Представляется, что такими видами юридической ответственности могут быть: дисциплинарная, административная, а в исключительных случаях — уголовная ответственность.
Отсутствие четкого законодательного регулирования ответственности лиц, виновных в нарушении Федерального закона, привело к тому, что законами некоторых субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
Некоторые затруднения в использовании права на обращение связаны с правовым регулированием. Анализ показывает, что не всегда органы власти оперативно принимают соответствующие правовые акты для реализации прав граждан. Административные регламенты о реализации права граждан на обращение в отдельных федеральных органах исполнительной власти были приняты в течение того же года, когда был принят Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В ряде других ведомств подобные регламенты были приняты лишь спустя несколько лет.
Задание №2
В соответствии с постановлением администрации области было начато строительство дороги областного значения, которая проходила через село. Часть домов в связи с этим было решено снести. Однако жильцы домов, подлежащих сносу, решили выступить с народной инициативой о строительстве дороги в обход села. Письменное заявление по этому вопросу было направлено в администрацию области.
Прокомментируйте сложившуюся ситуацию. Что понимает закон под народной правотворческой инициативой?
В данной ситуации жильцы домов имеют полное право на защиту своих домов, т.к. в ст. 33 Конституции Российской Федерации говориться о том, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. И это конституционное право будет пониматься как правотворческая инициатива.
Письменное заявление по этому вопросу подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Жильцы домов в данном случае будут являться представителями инициативной группы граждан.
В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Ч.3 ст.35 Конституции Российской Федерации гласит о том, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. В данной ситуации дома граждан отчуждаются для государственных нужд, т. е. для строительства дороги областного значения, из этого вытекает следующее, что гражданам, чьи дома подлежат сносу, должна быть предоставлена компенсация, соответствующая стоимости жилья или другое жилье равноценное прежнему.
В данном случае действия и граждан, и администрации области правомерны, т. к. данные права закреплены в законодательстве. И соответственно в данной ситуации все зависит от решения администрации области, будет ли проходить дорога через село или в обход. Если же через село, то гражданам должно быть предоставлено равноценное возмещение.
Задание № 3
Министр юстиции Российской Федерации назначил на должность судьи Ленинского районного суда г. Омска взамен судью ушедшего в отставку. Законно ли данное решение? Каковы требования к кандидату на должность федерального судьи.
В данном случае в соответствии с ч.2 ст. 128 Конституции РФ судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.
В соответствии со ст.119 Конституции Российской Федерации к кандидату на должность федерального судьи предъявляются следующие требования:
- гражданство Российской
- возрастной ценз- 25 лет
- высшее юридическое образование
- стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.
Кроме того, в стаж работы по юридической профессии включаются время работы на требующих юридического образования должностях в органах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в юридических службах организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в научно-исследовательских институтах и иных научно-исследовательских учреждениях, время работы в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, а также время работы в качестве адвоката и нотариуса.
Конституция РФ.
ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации» от 02.05.2006. №59-ФЗ
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от. 06. 10. 2003. № 131-ФЗ
ФЗ «О статусе судей в Российской федерации» от 26.06.1992 №3132-1
Конституционное право Российской Федерации Баглай М.В. 3-е изд. , изм. и доп.-М. Издательство Норма 2002.-800с.
Конституционное право России. Козлова Е.И. Кутафин О.Е. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. — 585 с.
Информационно-справочная система «Консультант +»
Библиография
1 См.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 9.
2 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий
к Федеральному закону «О
ПРАВО ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБРАЩЕНИЕ (ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ)
В.В. КРАВЧЕНКО
В.Н. ХОРЬКОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права РГУ им. И. Канта
- Конституционное право граждан на объединение в профсоюзы для защиты своих интересов
- Конституционное право зарубежных стран
- Конституционное право зарубежных стран
- Конституционное право зарубежных стран
- Конституционное право зарубежных стран
- Конституционное право зарубежных стран
- Конституционное право зарубежных стран
- Конституционное право Вариант №1
- Конституционное право в Российской Федерации
- Конституционное право граждан на жилище
- Конституционное право граждан на жилище
- Конституционное право граждан на жилище
- Конституционное право граждан на информацию
- Конституционное право граждан на неприкасновенность личности
