Механизм административно-правового регулирования общественных отношений. 2

Механизм административно-правового  регулирования общественных отношений

1. Понятие и основные элементы механизма административно-правового регулирования. Его назначение и особенности.

Административно-правовые нормы - это установленные государством правила поведения, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе государственной деятельности.

Особенности административно-правовых норм проявляются в том, что они: выражают сущность исполнительной власти, устанавливая правовое положение и  исполнительную компетенцию государственных  органов; регулируют деятельность по осуществлению  исполнительно-властных полномочий государственных  органов; регулируют формы и методы их осуществления; устанавливают определенный порядок взаимоотношений между  субъектами управления. Кроме того, административно-правовые нормы отличаются тем, что имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За их нарушение наступает административная ответственность, а в некоторых  случаях и дисциплинарная ответственность. Иногда административно-правовые нормы  регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такое  регулирование, помимо указанных в  предыдущем параграфе, наблюдается  в области земельного права, природоохранного права, банковского права и других. С помощью норм административного  права может осуществляться и  защита норм различных отраслей права. Так, нарушение должностными лицами законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного  штрафа в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5. 27 Кодекса об административных правонарушениях РФ). Административно-правовыми  нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нормативными правовыми актами. Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе ее реализации, для которых эти нормы впоследствии являются обязательными. Посредством административно-правовых норм устанавливается и обеспечивается режим законности и государственной дисциплины в сфере государственного управления. Нормы административного права определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в данной сфере.

Административно-правовая норма  имеет традиционную структуру: гипотезу - условие действия нормы; диспозицию - предписания, запреты, дозволения; санкцию - меры административного или дисциплинарного воздействия. Однако, не во всех случаях четко выражена гипотеза, которая может содержаться в иных нормах данного акта либо в иных нормативных актах. В некоторых случаях она излагается в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, заключение контракта о службе, совершение административного правонарушения и т. п.). В нормах, устанавливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. По способу изложения диспозиция может быть прямой (предписывающей поступать строго в соответствии с описанным правилом поведения), альтернативной (предоставляющей участнику административно-правового отношения возможность варьировать свое поведение в установленных пределах), бланкетной (содержащей правило поведения в самой общей форме, отсылая субъекта реализации к другим правовым актам). Структура многих административно-правовых норм не всегда содержит санкции. В таких случаях санкции предусматриваются нормами, содержащимися в других актах. Например, административно-правовые нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что отношения между вышестоящими и нижестоящими субъектами (служащими государственных органов) строятся на дисциплинарной власти. В данном случае санкции содержатся в нормах общего характера, которые относятся к институту государственной гражданской службы. Конкретные административные санкции закреплены в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений. По содержанию регулируемых отношений санкции в административном праве разделяют на: административные, дисциплинарные, административно-материальные, административно-процессуальные

Механизм правового  регулирования — это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.

В структуру этого механизма  входят следующие элементы:

- нормы административного права и его принципы. Это изначальный элемент механизма правового регулирования, определяющий его основу, те направления правового поведения, которые программируются в реальных общественных отношениях. Они  устанавливают общие и юридически обязательные правила поведения тех участников общественных отношений, которые находятся в сфере правового регулирования. Они определяет круг субъектов, на которых распространяется ее действие; формулирует обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются ее предписаниями; раскрывает содержание самого правила поведения; устанавливает меры юридической ответственности за нарушение указанных правил.

- акты толкования норм административного права. К ним относятся правовые акты, принятые компетентными государственными органами и должностными лицами и содержащие разъяснение норм административного права. Такие акты не отменяют и не изменяют разъясняемую норму, не устанавливают новых норм; обладают юридической силой и могут применяться только в течение срока действия толкуемой нормы; раскрывают содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации; обладают государственно-властным характером, так как исходят от управомоченного государством субъекта управления; адресуются всем субъектам правоприменения. Акты толкования норм административного права служат для разрешения вопросов о необходимости пояснения правовых актов, направленности или разъяснения их смысла, в силу их расплывчатости или нечеткости.

- акты применения норм административного права. Обеспечивают правовую оценку конфликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного правонарушения и назначают вид наказания. Акты применения включаются в механизм административно-правового регулирования как средство реализации индивидуальных прав и обязанностей при определении мер юридической ответственности, поэтому он относится к индивидуальным актам.

- административно-правовые отношения. Это общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых выступают носителями прав и обязанностей, урегулированных нормами административного права. Данные отношения, в свою очередь, характеризуются следующими весьма показательными именно для них особенностями. Это отношения, имеющие властный характер, в связи с чем, в них довольно отчётливо выражается неравенство участвующих субъектов; для данных отношений характерен специальный субъект, который наделяется определёнными прерогативами государственно-властного характера; регулярно возникают по причине практической деятельности многочисленных органов действующей исполнительной власти; данные отношения возникают вследствие инициативы, которая может быть проявлена любой из сторон, причём следует заметить, что согласие противной стороны совершенно необязательно; в случае нарушения требований, установленных соответствующей административной нормой, сторона, нарушившая их несёт всю полноту ответственности непосредственно перед государством; эти нормы по сути своей являются организационными, поскольку направлены на оптимизацию совместной деятельности граждан и учреждений.

2. Понятие и классификация норм административного права.

Для административно-правовых норм государственного управления характерно многообразие, которое отражает их различие по видам, классифицируемых по ряду оснований.

По способу воздействия  на поведение субъектов административного  права: обязывающие (предписывают обязательное совершение определенных действий, устанавливая обязанность действовать в соответствии с требованиями данной нормы, например обязанность подчинения законному  распоряжению представителя власти), запретительные (устанавливают запрет на совершение определенных действий в условиях, предусмотренных правовой нормой), уполномочивающие или дозволительные (предоставляют возможность действовать  по своему усмотрению, используя или  не используя предоставленное субъективное право), стимулирующие или поощрительные (мотивированно побуждают к совершению каких-либо действий с помощью средств морального или материального воздействия, например предоставлением льгот и стимулов (государственным служащим),

рекомендательные (устанавливают  варианты желательного и целесообразного поведения).

По целевому назначению: регулятивные (регулируют общественные отношения, возникающие в сфере  государственного управления) и охранительные (обеспечивают защиту государственно-управленческих отношений).

По содержанию предмета регулирования: материальные (устанавливают комплекс прав, обязанностей и ответственность  участников административно-правовых отношений, т. е. их административно-правовой статус; в этом смысле их еще называют статичными) и процессуальные (регламентируют процедуру, порядок реализации прав и обязанностей, закрепленных материальными  нормами, процедуру применения ответственности; их именуют динамичными).

По юридической силе: законодательные (оформленные актами, имеющими силу законов) и подзаконные (оформленные  подзаконными актами, например содержатся в актах Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления).

По конкретному содержанию и уровню обобщенности: общие (регулируют государственно-управленческие отношения  общего характера) и особенные (регулируют особенности управления в конкретной сфере общественных отношений).

По предмету ведения органов  публичной власти: федеральные (относящиеся  к компетенции федеральных органов  исполнительной власти и изданные федеральными нормативными правовыми актами), субъектов  федерации (относящиеся к компетенции  органов исполнительной власти субъектов  федерации и закрепление в  их актах), местного самоуправления (принятые актами органов местного самоуправления по предметам их ведения).

По территориальному масштабу: общегосударственные (действуют в  пределах юрисдикции государства), территориальные (действуют в административных границах соответствующего субъекта федерации), межтерриториальные (действуют в  границах нескольких территориальных  образований).

По объекту регулирования  отраслей государственного управления: общеотраслевые (регламентируют наиболее важные стороны государственно-управленческой деятельности, распространяясь на все  сферы и отрасли), межотраслевые (регламентируют все или несколько  отраслей государственного управления, отличаясь специализацией, например административно-правовые нормы, имеющиеся  в таможенном, налоговом законодательстве), отраслевые (регулируют управленческие отношения в определенных отраслях).

По адресату регулирования - регламентирующие общий и специальный административно-правовой статус субъектов государственно-управленческих отношений (граждан, организаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.).

По кругу лиц: распространяющиеся на физических (распространяют действие на всех граждан либо на отдельные  их группы, например распространение  льгот для муниципальных служащих) и юридических лиц (распространяют действие на все организации, предприятия, учреждения, независимо от форм собственности, например по уплате налогов, либо на отдельные  их категории, например по уплате налогов  страховыми организациями).

По пределу действия во времени: бессрочные (действуют постоянно, т.е. без указания срока действия вплоть до официальной отмены компетентным органом) и срочные (действуют временно, т. е. в течение указанного срока действия).

По условиям действия: обычные (действуют в обычных условиях при ординарных обстоятельствах) и  экстраординарные (действуют в чрезвычайных ситуациях при экстраординарных обстоятельствах).

Задачи:

1. Проанализируйте следующие понятия: «внутриорганизационные» и «внешние» административно-правовые отношения, «вертикальные» и «горизонтальные» административные правоотношения, отношения «власти-подчинения», отношения «договорного типа», «субординационные» и «координационные» административные правоотношения.

Правоотношения подразделяются на:

а)  внутриорганизационные административно-правовые отношения возникают в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

б)       внешние административно-правовые отношения возникают в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

В данном случае следует  исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту как к определяющему, а как  к двум основным проявлениям единого  по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое  управляющее воздействие. Очевидно, что от «внутреннего» состояния исполнительного органа (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.

Также выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения. Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть властеотношения. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен. В сфере государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые относятся к числу вертикальных.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения имеет место быть. Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в прямом противоречии с сущностью административно-правового регулирования и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений. К числу горизонтальных отношений относятся: отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию, отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения, отношения административно-процессуального характера, отношения административно-договорного характера.

Отношения «власти-подчинения» непосредственно выражают основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

Отношения «договорного типа» складываются за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект – субъект»).

Субординационные отношения характеризуются авторитарностью (властностью) юридически волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Они базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

«Координационные» административные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами, а также в рамках деятельности самих этих органов).

2. В процессе реорганизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов были изданы следующие индивидуальные правовые акты:

а) распоряжением Правительства РФ были утверждены положения о Федеральной службе по оборонному заказу, Федеральной службе по тарифам и Федеральном агентстве по рыболовству, назначены руководители этих органов и их заместители;

В соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти (утв. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649) (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г., 22 июля, 5 сентября, 3 октября 2005 г., 11 мая 2006 г.) Федеральная служба по оборонному заказу относится к  службам, руководство деятельностью  которых осуществляет Президент  Российской Федерации. Соответственно издание положения о данной службе и вопрос назначения руководителей и заместителей руководителя не находится в компетенции Правительства РФ. Положение о Федеральной службе по оборонному заказу утверждено Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с. Также в соответствии с названной Структурой федеральных органов исполнительной власти Федеральная служба по тарифам отнесена к службам, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации. Тем не менее, форма документа об утверждении положения о службе не соответствует установленным требованиям и должна утверждаться постановлением. Что и сделано в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" (с изменениями от 9 января, 29 мая 2006).

б) распоряжением Правительства РФ были освобождены от должности заместитель министра финансов РФ и директор Федеральной таможенной службы;

Министерство финансов Российской Федерации относится к федеральным  министерствам, находящиеся в ведении  Правительства Российской Федерации. Согласно п. 8 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного  постановлением правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 заместителей министра финансов РФ назначает на должность  и освобождает от должности Правительство  РФ. Следовательно, зам. министра финансов может быть освобожден от должности распоряжением Правительства РФ.

Согласно п. 7 Указа Президента РФ: «руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением  руководителей (их заместителей) федеральных  служб, федеральных агентств, руководство  деятельность которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность  и освобождаются от должности  Правительством Российской Федерации  по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных  агентств». Следовательно, директор федеральной  таможенной службы может быть освобожден от должности распоряжением Правительства РФ.

Это так же индивидуально-правовой акт, отраслевого управления.

в) приказом министра РФ экономического развития и торговли был создан территориальный орган в субъекте РФ – Управление по государственным резервам и назначен его руководитель;

г) распоряжением министра юстиции РФ в составе центрального аппарата было образовано пять департаментов и утверждена предельная штатная численность центрального аппарата;

На основании п. 12 приказа  Минюста РФ от 21.05.2009 № 146 "Об утверждении  положения о главном управлении министерства юстиции Российской Федерации  по субъекту (субъектам) Российской Федерации  и перечня главных управлений министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", министр юстиции РФ: «утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Минюста России и его территориальных органов в пределах установленных Президентом Российской Федерации численности и фонда оплаты труда работников». Следовательно, министр юстиции РФ имел право издать не распоряжение (оно носит индивидуальный характер), а постановление о структуре центрального аппарата министерства.

Согласно ст. 12 ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «Правительство Российской Федерации утверждает положения  о федеральных министерствах  и об иных федеральных органах  исполнительной власти, устанавливает  предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти  цели в федеральном бюджете» «О Правительстве  Российской Федерации». Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ.

Следовательно, министр юстиции  РФ не имел право издать нормативный  акт о предельной штатной численности  центрального аппарата. Это относится  к полномочиям Правительства  РФ, которое могло издать акт, который  касается только предельной штатной  численности работников центральных  аппаратов этого ведомства. Так как данный акт не имеет нормативный характер, а издан по оперативным и другим текущим вопросам, следовательно, он должен быть издан в форме распоряжения.

д) постановлением губернатора было утверждено Положение  об областном управлении по делам  гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и назначен его начальник.

На основании п. 12 пп. 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868, министр «утверждает в установленном порядке уставы (положения) организаций, находящихся в ведении МЧС России, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей». Следовательно, губернатор не имел полномочий утверждать Положение об областном управлении по делам гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Министр РФ по делам гражданской  обороны, чрезвычайным ситуациям и  ликвидации последствий стихийных  бедствий должен был издать приказ о назначении начальника областного управления по делам гражданской  обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Это индивидуальный акт, отраслевого  управления, официальному опубликованию  не подлежит. Положение об областном управлении по делам гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций должно быть утверждено постановлением министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

По компетенции это  акт является актом отраслевого управления. По порядку издания должен быть подписан министром, опубликованию в официальных источниках не подлежат.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ 1993 года
2. Указ Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
3. Указ Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.)
5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
6. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г.)
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г.)
8. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 22 февраля, 22, 26 апреля, 19, 29 июня, 22 августа, 1 декабря 2004 г., 7 марта, 1 апреля, 30 июня, 15, 21 июля, 30 сентября, 17 октября, 2, 31 декабря 2005 г., 11 марта, 4 мая 2006 г.)