Механизм эффективного управления государственной собственностью

ФИЛИАЛ  ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

в г. ПЕНЗЕ 
 
 
 
 
 
 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «Управление государственной и  муниципальной собственностью»

на тему « Механизм эффективного управления государственной собственностью» 
 
 

Выполнил 

студентка 5 курса гр. ГМУ-52

Корнишова О.Н. 

Проверил

к.и.н., Филатов  С.Г. 
 

Пенза 2011 

Оглавление

Введение 

     Управление  федеральной собственностью лежит  в основе государственного регулирования  экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени  именно право собственности государства  используется для его прямого  и косвенного воздействия на экономику  страны в целом.

     Долгое  время опыт ведущих мировых стран  в этом направлении служил объектом изучения отечественных экономистов  и деятелей практического управления лишь в той мере, в какой это  было необходимо для критики, содержавшей  значительную составляющую идеологии. Приемы и методы централизованного, бюрократического управления федеральной  собственностью при этом воспринимались как нечто само собой разумеющееся и самодостаточное.

     Ситуация  коренным образом изменилась в период экономического реформирования отечественной  экономики. Изначальный импульс  развития стихийных рыночных отношений  постепенно сменяется зрелым сознанием  особой регулирующей роли государства  в этих процессах.

     Современное состояние этого вопроса характеризуется  как полным отсутствием в отечественной  экономической науке сколько-нибудь разработанной теории этого вопроса, так и явным недостатком опыта  реального использования органами государственной власти возможностей воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которая находится в федеральной собственности.

     Наиболее  актуальными задачами в области  практического управления федеральной  собственностью сегодня можно считать  уточнение структуры и состава  федеральной собственности, формализацию целей, задач и принципов ее функционирования, определение критериев эффективности  управления, которые, в свою очередь, требуют поиска и обоснования  методических подходов к решению конкретных экономических задач — оценки отдельных объектов федеральной собственности и определения эффективных направлений их структурного развития. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие государственной  собственности

     Государственная собственность как экономическая  категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных  им представительных органов государственной  власти. С этой точки зрения право  государственной собственности  в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению  соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также  устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

     Особенностью  института государственной собственности  является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности  охватывает нормы конституционного, гражданского права, и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный  правовой институт. По содержанию в  нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

     Первое  важнейшее отличие государственной  собственности от других форм —  принудительное участие всех граждан страны в совладении государственной собственностью. Никто не может свободно распоряжаться своей долей собственности, продать или передать ее. Владение государственной собственностью не добровольно; оно обязательно до тех пор, пока некто остается членом общества. Уклониться от совладения некоторым объектом собственности данного государства можно, лишь переехав в другую страну и сменив гражданство, тогда как держатель акции может продать ее, не покидая города. Многочисленность совладельцев ресурсов позволяет таким образом распределить между ними риск и издержки, что каждый из совладельцев несет ничтожно малую долю. Поэтому обычно в режиме государственной собственности осуществляются неприбыльные или низкорентабельные дорогостоящие проекты, имеющие своей целью реализацию общественного интереса (строительство и содержание дорог, театров, библиотек, музеев, научных и образовательных учреждений, оборонных предприятий и т.д.).

     Второе  отличие связано с наивысшей степенью опосредованности владения государственной собственностью — через установленную в обществе систему правил и процедур. Отсутствие прямой связи между целями, интересами, поведением отдельных совладельцев и результатами использования ресурсов порождает сложности контроля и управления объектами государственной собственности (principal-agent problem).

     Третье  отличие связано с наивысшей степенью рассогласованности интересов отдельных совладельцев государственной собственности и общества в целом, отдельных групп совладельцев внутри общества, и, наконец, интересов отдельных совладельцев. Часто рассогласованность интересов отдельных совладельцев государственной собственности зависит от соотношения политических сил.

     Кроме того, необходимо учитывать и интересы отдельных государственных служащих, которым в некоторых случаях  более выгодно оппортунистическое поведение. Ведь выгоды от использования  государственной собственности  в личных целях достаются самому чиновнику, тогда как возникающие  в связи с этим экономические  потери несут все члены общества, и на его долю совладельца государственной  собственности приходится ничтожно малая их часть.

     Четвертое отличие связано с формальной и неформальной реализацией прав государственной собственности. В зависимости от степени распространения системы государственной собственности, а также от ряда других факторов (в частности, организации системы контроля), возникает существенное различие между правом государственной собственности де-юре и этим же правом де-факто. Если формально ресурсы находятся в государственной собственности, то фактически вполне может осуществляться режим свободного доступа, групповой или индивидуальной собственности. Данная ситуация будет лишь определять (а) набор правомочий, которые могут реализовывать экономические агенты, и (б) особенности технологии передачи правомочий от одного экономического агента другому. Формальные и неформальные права собственности соответствуют сравнительным преимуществам их реализации.

     Итак, совладельцы государственной собственности  не могут производить концентрацию своего богатства в избранных  ими областях (не могут, например, увеличить  свою долю “собственности” в здравоохранении, уменьшив свою долю “собственности”  в обороне), расщеплять пучки правомочий и специализироваться в реализации частичного правомочия только одного типа, осуществлять действенный контроль за своими агентами.

     Органы  исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в их собственность. Каждый уровень  управления может быть охарактеризован  следующим образом:

     1. Федеральный (макроуровень) — уровень взаимодействия федеральных органов, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.

     2. Уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства (мезоуровень) — уровень взаимодействия элементов системы внутри Министерства государственного имущества, в том числе взаимодействия Аппарата Министерства со своими структурными подразделениями, выделенными в отдельные учреждения (например, вычислительный центр Министерства), и другими организациями.

     3. Муниципальный или отдельных предприятий и объединений (микроуровень) уровень взаимодействия структурных подразделений Министерства с территориальными органами и объектами системы управления, а также структурных подразделений Министерства между собой.

     До  настоящего времени не установлено  разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной  собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в  этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении  конкретных объектов федеральной собственности. 

2. Методология управления государственной  собственностью

     Формирование  реальных схем управления федеральной  собственностью следует осуществлять исходя из принципов эффективного менеджмента, используя базовые положения  гражданского и хозяйственного законодательства. Практическая реализация этих задач  одновременно может служить своеобразной проверкой создаваемых механизмов управления, которые осуществляются в рамках единого замкнутого процесса управления.

     Таблица 1

     Этапы реализации процесса управления федеральной  собственностью

     В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса  отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих  воздействий на объекты со стороны  собственника. В рамках описанного цикла, структура системы управления ГС определяется этапами и их целями

     Функция управления федеральной собственностью имеет несколько аспектов. С одной  стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим  нормы хозяйственного законодательства. Эта часть функции управления экономикой определяется как нормативная.

     С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты  собственности которого функционируют  в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным  в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций  государства определяется как продукционная.

     Реализация  нормативной функции управления достигается формированием институциональных  объектов, к числу которых относятся  органы федерального управления (в  т. ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной власти и т. д.

     Одна  из главных задач управления госсобственностью  — обеспечить формирование предпосылок  научно-технического прогресса в  виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации  могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественным фирмам.

     Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное  развитие (в т. ч. через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур.

     Это обстоятельство сегодня является одним  из наиболее значимых для повышения  инвестиционной привлекательности  таких фирм. Необходимый толчок в  системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных, факторов дает система  государственных интересов, вводя  соответствующие ограничения природопользования.

     С учетом этого вывода может быть сделана  конкретизация задач управления федеральной собственностью. Содержательно  эти задачи должны быть направлены на достижение стратегических и тактических  целей развития национального хозяйства.

     В качестве стратегических целей могут  выступать:

     - рост национального богатства;

     - повышение благосостояния населения;

     - увеличение занятости;

     - снижение темпов инфляции;

     - оптимизация платежного баланса.

     Тактика достижения этих целей заключается  в использовании следующих механизмов:

     - регулирование соотношения спроса и предложения;

     - сглаживание производства и занятости;

     - регулирование уровня ставки рефинансирования;

     - регулирование денежного обращения;

     - снижение дефицита федерального бюджета.

     Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями  текущего состояния экономики на современном этапе. Денежные доходы государства как владельца в  виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть  федерального бюджета; другая часть  дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.

3. Выделение федеральной собственности  и ее структуризация

     По  действующей Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

     Вместе  с тем, проводимые в отношении  собственности преобразования не снимают  с федеральных органов задач  по ее управлению.

     Во-первых, часть объектов собственности осталась закрепленной за государством, формирует  понятие федеральной собственности  и нуждается в управляющих  воздействиях, направленных на достижение общегосударственных целей.

     Во-вторых, государство обладает достаточными властными полномочиями для решения  вопросов об изменении форм собственности  на конкретные объекты. Главным направлением здесь является проведение второго  этапа приватизации, в ходе которого часть федеральной собственности  преобразуется в частную на возмездной основе. В отдельных случаях возможен и обратный процесс, который по своей сути представляет собой национализацию.

     В-третьих, по отношению к объектам любой  формы собственности на государство  возлагается целый ряд обязанностей: регистрация прав собственности, защита прав собственности, юридическое обеспечение  взаимоотношений между разными  собственниками и т. п.

     В-четвертых, эффект отдачи собственности существенным образом зависит от состояния  экономической среды, в которой  она функционирует. Таким образом, государство имеет возможность косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности через создание рыночных механизмов, через финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, через проведении соответствующей фискальной политики, через контроль над монополиями.

     Федеральная собственность может быть классифицирована по видам, рассмотренным ниже:

     1. По видам федеральной собственности:

     - недвижимая собственность (недвижимое  имущество, недвижимость) земельные  участки, участки недр, обособленные  водные объекты и все, что  прочно связано с землей (то  есть объекты, перемещение которых  без несоразмерного ущерба их  назначению невозможно, в том  числе леса, здания и сооружения), а также подлежащие федеральной  регистрации воздушные и морские  суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и другое  имущество;

     - движимая ФС — имущество, не относящееся к недвижимому, включая деньги и ценные бумаги;

     - информация;

     - результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные  права на них (интеллектуальная  собственность);

     - другая собственность.

     2. По отраслевому признаку:

     - объекты ФС, включенные в состав  конкретной отрасли экономики  и имеющие специфические отраслевые  особенности, например ТЭК, транспорт,  связь, АПК и др. (в каждой  крупной отрасли имеются подотрасли, в которые включаются объекты ФС со своими особенностями);

     - памятники культуры.

     3. По степени ликвидности:

     - низколиквидные (неликвидные) объекты ГС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше (существенно меньше) либо равен индексу инфляции;

     - стабильные, среднерисковые объекты ГС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5 индекса инфляции;

     - высоколиквидные объекты ГС, например, госпакеты акций, у которых  рост индекса курсовой стоимости  больше 1,5 индекса инфляции;

     - акции голубых фишек (blue chips) — акции компаний, ликвидность которых на рынке является наивысшей.

     4. По величине госдоли (госпакета акций):

     - 100 % у государства — АО или государственные унитарные предприятия;

     - 75 % + 1 акция — у государства квалифицированное большинство акций;

     - 50 % + 1 акция — у государства контрольный пакет акций;

     - 25 % + 1 акция — у государства блокирующий пакет;

     - "Золотая акция" — специальное  право государства на блокирование  решений общего собрания акционеров.

     5. По степени закрепления госдоли (госпакета акций):

     - казенные предприятия;

     - предприятия с закрепленным у  государства пакетом акций (не  подлежат продаже);

     - предприятия с частично закрепленным  госпакетом акций (продажа по  постановлению Правительства РФ);

     - предприятия с незакрепленным  госпакетом акций (продажа в  обычном порядке);

     6. По степени индустриализации:

     - объекты промышленности;

     - объекты АПК;

     - памятники культуры;

     7. По степени участия на рынке производимой продукции:

     - монополии (более 35 % продукции);

     - не монополии и др.

4. Классификация методов управления ГС

     Методы  управления должны учитывать специфику  субъекта управления и могут быть разделены на:

     - административные;

     - экономические;

     - законодательные и нормативные правовые;

     - организационные.

     При этом, указанные методы управления могут быть разделены на уровни применения субъектами управления:

     - федеральный;

     - уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства;

     - муниципальный или отдельных предприятий и объединений.

     В целом приведенная классификация  видов госсобственности и методов  управления ее объектами позволяет  перейти к изложению конкретных методик управления определенными  типами собственности, основными из которых являются:

     - государственные унитарные предприятия;

     - пакеты акций, находящиеся в собственности государства;

     - федеральное недвижимое имущество.

     Процесс управления всеми этими видами ФС будет строиться в рамках общего цикла управления, однако в соответствии со спецификой объектов управления данный цикл может трансформироваться для повышения эффективности функционирования того или иного объекта федеральной собственности.

5. Базовые подходы и принципы совершенствования  системы управления государственной  собственностью

     Организация, функционирование и развитие системы  управления государственной собственностью возможны на основе базовых подходов и общих принципов организации.

     Базовые подходы:

• системный подход предусматривает рассмотрение системы управления государственной собственности, как системы, имеющей цели, задачи, ресурсы и имущественно-земельные отношения по уровням управления;
• маркетинговый подход предусматривает ориентацию стратегического управления государственной собственностью в соответствии с требованиями рынка для формирования конкурентных преимуществ региона;
• функциональный подход предусматривает выполнение управленческих функций по вовлечению государственных имущественных и земельно-природных ресурсов в экономику региона;
• воспроизводственный подход предусматривает использование инвестиционных ресурсов (внутренних и внешних) для обеспечения циклов расширенного воспроизводства региона;
• комплексный подход предусматривает комплексный учет потенциалов социально-экономического развития (технического, инновационного, экологического, экономического, организационного, социального, кадрового) объектов государственной собственности;
• интеграционный подход предполагает взаимодействие и усиление взаимосвязей между отдельными субъектами региональной и федеральной власти, объектами государственной собственности территориальной и отраслевой принадлежности;
• иерархический подход предполагает регламентацию прав, обязанностей, норм, нормативов имущественно-земельных отношений по уровням управления, предусматривает рассмотрение системы управления государственной собственности, как системы, имеющей цели, задачи, ресурсы и имущественно-земельные отношения по уровням управления; предусматривает ориентацию стратегического управления государственной собственностью в соответствии с требованиями рынка для формирования конкурентных преимуществ региона; предусматривает выполнение управленческих функций по вовлечению государственных имущественных и земельно-природных ресурсов в экономику региона; предусматривает использование инвестиционных ресурсов (внутренних и внешних) для обеспечения циклов расширенного воспроизводства региона; предусматривает комплексный учет потенциалов социально-экономического развития (технического, инновационного, экологического, экономического, организационного, социального, кадрового) объектов государственной собственности; предполагает взаимодействие и усиление взаимосвязей между отдельными субъектами региональной и федеральной власти, объектами государственной собственности территориальной и отраслевой принадлежности; предполагает регламентацию прав, обязанностей, норм, нормативов имущественно-земельных отношений по уровням управления.