Механизмы стимулирования высших менеджеров российского института государственной службы

Министерство образования и науки Российской Федерации

Пермский национальный исследовательский

политехнический университет

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «Институциональная экономика»

тема «Механизмы стимулирования высших менеджеров российского института государственной службы»

Выполнил студент

Гуманитарного факультета

Заочного отделения

Направление: Управление финансами

Профиль: Логистика

Павлов Максим Алексеевич

Проверил преподаватель:

Климова Елена Калисатаровна

Пермь 2012

Введение

Одной из главных тенденций в развитии современного государства является постоянное совершенствование системы государственного управления вообще и государственной службы — в частности. Такая работа ведется во многих странах и охватывает самые различные сферы государства: от коренного реформирования политической системы до изменения принципов стимулирования государственных служащих. Это объективная необходимость, связанная с потребностью адаптации государственной службы к быстро меняющемуся обществу, в котором происходят изменения в материальной и духовной жизни.

Под реформой государственной службы настоящей статьи я понимаю изменения, характеризующиеся возникновением более совершенных отношений в системе государственной службы и более эффективного ее взаимодействия с институтами гражданского общества и гражданами, что стимулирует создание уровня и качества жизни народа, соответствующего современным международным стандартам.

В России проблема реформирования государственной службы стала настолько актуальной, что без ее решения невозможно продвижение вперед по большинству направлений финансово-экономической и социальной политики. Однако наблюдается чрезмерное увлечение высших органов государственной власти России организационной стороной дела. Реформирование сводится в основном к изменению организационной структуры и перераспределению обязанностей между различными государственными органами. Но неизменными остаются принципы кадровой политики и кадровой работы, на которых функционирует государственная служба. И самое главное – результаты изменений в системе государственной службы не оцениваются с точки зрения удовлетворения потребностей и интересов большинства народа. Как справедливо отмечает Я. Кузьминов, надо идти по пути значительного сокращения безмерно раздутых штатов министерств и ведомств [1]. Это вполне правильный подход, поскольку раздутые штаты министерств и ведомств задают дополнительную бумажную работу аппарату органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Но при этом сокращение численности государственных служащих должно сопровождаться ясным указанием на то, где и как будет использован этот государственный потенциал. Например, он мог бы быть использован для развития промышленности и сельского хозяйства России. Особое значение имеет реформа одного из ключевых видов государственной службы — гражданской

службы. Очевидно, что аппарат гражданской службы должен быть не очень большим по численности, но в нем должны работать высококвалифицированные кадры, обладающие необходимыми профессиональными знаниями, деловыми и морально-нравственными качествами, способные к постоянному обучению и творческому развитию. В этой связи от высших органов государственной власти России требуется продуманная кадровая политика, позволяющая раскрыть и задействовать потенциал аппарата гражданской службы, ориентировать его на постоянное повышение качества и эффективности предлагаемых услуг, а также на развитие новых идей и подходов к решению возникающих в государстве и обществе проблем. Россия затянула реформу государственной службы. По большому счету реформа государственной службы России должна была предшествовать реформам в политике и экономике или как минимум идти параллельно с ними. Ведь реформа государственного аппарата — это абсолютно необходимое условие построения эффективного механизма государственной власти.

Идущую в развитых странах модернизацию государственной службы можно свести к следующим основным направлениям:

1) анализ и институционализация  политической роли бюрократии  и механизмов ограничения ее корпоративных интересов;

2) поиск оптимального  соотношения политических и профессиональных  начал в администрации;

3) уменьшение роли вертикальной  административной иерархии, развитие  функциональных органов, горизонтальных структур;

4) децентрализация, удешевление, сокращение администрации;

5) ограничение роли традиционной  административной «лестницы чинов»;

6) «менеджеризация» и «маркетизация» значительной части государственной службы;

7) максимально возможная  открытость, «отзывчивость» бюрократии  на потребности и ожидания  граждан;

8) значительное повышение  внимания к культурным и морально-этическим  аспектам государственной службы.

Необходимость реформирования отечественной государственной службы обуславливается в первую очередь теми недостатками, которые ей присущи сегодня:

1. Незаинтересованность  государственных чиновников всех  рангов в реализации интересов  общества и государства, подмена этих интересов личными и групповыми. Сращивание части государственного аппарата с отдельными коммерческими структурами, прямое делегирование последними своих представителей в органы законодательной и исполнительной власти.

2. Кадровая «чехарда»  в отношении значительной части  лиц, занимающих государственные  должности Российской Федерации, а также должностей высшей группы государственных служащих лишает руководителей возможности выстраивать перспективу и стратегию развития возглавляемых ими государственных органов, порождает обстановку «рвачества» и целые группы «чиновников-временщиков».

3. Отсутствие персональной  ответственности руководителей  государственных органов за результаты деятельности, в том числе и касающиеся кадровой политики, порождает распространенность системы коллегиальных решений, поиск «стрелочников» на уровне простых исполнителей. Институт критики руководителей государственных органов со стороны средств массовой информации полностью девальвирован в силу изменения самой природы отношения населения и общества к СМИ и отсутствия какой-либо обратной связи между критикой и конкретными последствиями.

4. Сочетание высокого  уровня коррумпированности государственных  служащих с их социальной незащищенностью и должностным бесправием. Уровень официального денежного содержания, как правило, противоречит реальным стандартам потребления чиновников, порождает обстановку лжи, двоемыслия. Наблюдается снижение профессионализма и культурного уровня государственных служащих. Устранение отмеченных, а также многих других недостатков функционирования системы государственной службы Российской Федерации требует проявления постоянной политической воли руководства страны к достижению нового качества кадровой составляющей государственного управления. Для достижения этой цели требуется реализация комплекса политических законодательных, организационных, экономических и идеологических мер, демократизация кадровой политики и кадровой работы, обеспечение открытости процесса принятия государственных решений, коренное изменение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров. В реформировании отечественной государственной службы наблюдаются две основные тенденции. Одна тенденция состоит в определенном продвижении по пути демократической модернизации государственной службы с учетом мирового опыта. Другая тенденция связана со стремлением государственной службы к оформлению себя как изолированной от общества бюрократической корпорации. Подобное противоречие не является исключением из общего правила. И в зарубежных странах сегодня наблюдается столкновение выше обозначенных тенденций. Существует два основных подхода к разработке стратегии реформы государственной службы, хотя грань между ними во многом условна и часто они дополняют друг друга. Первый (практически реализуемый сейчас в России) – идти по пути постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных секторах государственной службы, совершенствуя функции и методы; второй – разработать стратегию развития государственной службы, ориентируясь на будущие потребности общества и государства, решая долгосрочные задачи и добиваясь выполнения стратегических задач. В последнем случае анализ современных тенденций в развитии государства и общества, обобщение практики реформирования государственной службы в развитых странах. В сложившейся ситуации на повестку дня выходит разработка такой стратегии модернизации государственной службы, которая позволит вывести ее по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран. В процессе реформирования государственной службы России необходимы новаторский и творческий подход, для того чтобы справиться с теми трудными проблемами, которые накопились в государстве. Метод постепенного наращивания успехов в существующей ситуации является не только бесполезным, но и контрпродуктивным. Правда, проблема заключается в том, что до сих пор на государственной службе России эти качества не поощряются. На взгляд некоторых специалистов, новаторство на государственной службе можно стимулировать путем включения в кадровый состав высшего эшелона государственной службы как профессиональных чиновников, прошедших все ступени, начиная с низовой, так и тех, кто ранее не работал в государственных органах, а принят со стороны, успешно пройдя открытый конкурс. Истории известны три основных способа переделки государственного аппарата:

• «реформистский», то есть рационализация деятельности государственного аппарата (введение Петром I «Табели о рангах» в России, реформа Томаса Джеферсона в США, переэкзаменовка всей прежней имперской бюрократии в послевоенной Японии);

• большевистский», то есть либо прямое насилие над государственным аппаратом, либо поддержка страха перед его применением (СССР, нынешний Китай);

• «коррупционный», то есть покупка лояльности бюрократии в самых разнообразных формах (большинство стран Латинской Америки, многие азиатские страны).

В постсоветской России был избран третий вариант переделки государственного аппарата, когда государственная власть обменивалась на собственность. Это явление описал Е. Гайдар в своей книге «Государство и революция». В процессе реформирования государственного аппарата постсоветской России можно выделить четыре этапа: 1991 — 1992 гг., 1995 — 1997 гг., 2001 — 2008 гг., 2009 г. — настоящее время. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в постсоветской России длительное время не существовало официальной концепции реформы государственной службы. В этой связи С. Ковалев, в начале 90-х годов XX в. часто и близко наблюдавший Б. Н. Ельцина, утверждает, что первый президент России совершенно сознательно отказался от реформы государственного аппарата. С. Ковалев считает, что Б. Н. Ельцин, сложившийся как политик и управленец внутри советской партийно-бюрократической структуры, был заинтересован в сохранении принципов советской номенклатуры: хорошо владея закулисными методами управления, номенклатурной интригой, он боялся, что при изменении правил игры мог потерять властный контроль.[4] Правда, в научной литературе в ельцинский период отечественного государства было высказано немало рациональных предложений об основных направлениях реформирования государственной службы. Так, по мнению К. С. Бельского, концепция реформы государственной службы должна предусматривать решение следующих задач:

1) Учреждение специализированной  структуры на федеральном уровне, которая могла бы отвечать  за

реформирование государственной службы на всей территории России и во всех трех ветвях власти;

2) Разработку пакета нормативно-правовых  актов о государственной службе  и определение этапов их

реализации;

3) Законодательное закрепление  основных принципов построения  и функционирования государственной службы и особенно принципа рангирования должностей;

4) Обеспечение социального  контроля над служащими государственного  аппарата в целях предупреждения административного произвола и нарушения прав граждан. [5]

Официально основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной распоряжением президента Российской Федерации в августе 2001 г.

19 ноября 2002 года Указом  президента Российской Федерации  была утверждена федеральная  программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)». В связи с тем, что многие положения этой программы оказались невыполненными, был принят Указ президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. №1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» на 2006 — 2007 годы». В соответствии с концепцией и программой были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

В процессе реформирования государственной службы сформирована государственная служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году — Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации. В ходе реформы государственной службы России был введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. В то же время ряд направлений реформирования государственной службы России остался нереализованным, в том числе положения Концепции и Программы о формировании системы управления государственной службой. Поэтому президент России Д. А. Медведев издал Указ № 261 от 10 марта 2009 года «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 —2013 годы)». Целью программы провозглашено создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Согласно п. 2 Указа основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

• формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

• внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

• повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. По замыслу разработчиков, реализация программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Как известно, одной из основных целей административной реформы было в разы сократить управленческий аппарат, уменьшить его власть над обществом и заставить работать в интересах народа. По существу речь шла о том, чтобы чиновника из начальника по отношению к рядовому гражданину превратить в партнера, а иногда и в слугу. Однако реформа государственной службы России пока не привела к снижению численности государственных органов и государственных служащих, повышению эффективности их работы, связанной с улучшением качества жизни народа. Перед распадом СССР в стране с населением в 300 миллионов человек было 663 тысячи чиновников. В 2007 году чиновников стало уже 1 млн 624 тысячи. [6] Но население сегодняшней России около 142 миллионов человек. Причем, если в СССР на руководящих постах было занято 0,1% от общего числа населения, то на 1 октября 2008 г. – 0,6%. [7] Но ключевая проблема государственной службы современной России состоит не столько в избыточности, сколько в неэффективности нашего чиновничества. Уровень профессионализма руководителей и специалистов отечественного государственного аппарата, в чьих руках находится управление государственным строительством, экономикой, культурой, социальным развитием, обороной, по-прежнему оставляет желать лучшего. В этой связи достаточно обратить внимание на то, что в 2006 г. в сравнении с 1990 г. ВВП России составлял лишь 96%, объем промышленного производства – 77, 8%, продукция сельского хозяйства – 74,6%, инвестиции в основной капитал – 46,2%, реальные доходы населения – 62,4%8. Если учесть, что в 2009 году ВВП и промышленное производство России упали более чем на 10%, то нетрудно предположить, что основные показатели социально-экономического развития России в 2010 г. выглядят лучше показателей 2006 г. Опыт проведенных реформ в странах Запада позволяет утверждать, что без органа, способного разработать программу реформы государственной службы и умело корректировать ее с течением времени, подготавливать методические разработки в этой сфере и доказывать необходимость принятия тех или иных законодательных актов реформа государственной службы в Российской Федерации будет обречена на провал либо ей будет придан лишь фасадный характер. Ни одна административная система по-настоящему не реформировала сама себя. Вызывает возражение то обстоятельство, что процесс реформы государственной службы России осуществляется, как правило, в режиме самоорганизации и замкнутости. В частности, п. 4 Указа президента Российской Федерации № 261 от 10 марта 2009 года «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» определил государственным заказчиком — координатором программы администрацию президента Российской Федерации. На управление президента Российской Федерации по вопросам государственной службы возложено осуществление функций по планированию реализации и мониторингу мероприятий, предусмотренных программой, а также по контролю и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти государственных заказчиков и исполнителей указанных мероприятий. Основными исполнителями мероприятий программы являются министерства Российской Федерации. Получается, что законодательная и судебная ветви государственной власти России будто бы и не имеют государственной службы. Кроме того, как это обычно бывает в российской практике правового регулирования вопросов государственного управления, в программе не определено, кто несет ответственность за результаты реформы и развития государственной службы. Видно и то, что реформа государственной службы осуществляется преимущественно под диктовку бюрократических и финансово-промышленных групп. Институты гражданского общества почти исключены из процесса реформирования государственной службы России. Единственный орган, который обязан систематически и целенаправленно поправлять государственную службу России, — парламент. Как известно, в Государственной думе Российской Федерации имеется парламентский комитет по государственному и административному строительству, но проектов по реформе государственной службы он пока ни разу не предложил. Кстати, данный парламентский комитет мог бы на конкурсной основе заказать такой проект в научном учреждении. Но почему-то нет политической воли в этом направлении. Поэтому результаты реформирования государственной службы весьма плачевны. Да, нормативно-правовая база государственной службы претерпела и продолжает претерпевать существенное изменение. Но численность административных структур и чиновничества в них только возрастает, а качество их работы падает. Поэтому, по некоторым оценкам, с реальным переустройством государственного аппарата придется подождать лет 50. [9]

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что российское законодательство о государственной гражданской службе ставит группу государственных гражданских служащих, которая организует работу всего института государственной гражданской службы, отвечает за готовящиеся государственные решения, вне конкурсных процедур, вне общественного влияния. Об этом, в частности, свидетельствует и опыт формирования так называемой «президентской сотни». Этот кадровый резерв создавался при полном отсутствии законодательных процедур, подменял конкурсную процедуру отбора высшего эшелона гражданской службы и, по справедливой оценке Т. Иларионовой, «еще больше способствует произвольным решениям в политике назначений и отставок» [10]. Данный подход идет вразрез с современной практикой работы с руководящими кадрами гражданской службы развитых стран. Более того, как показывает история, провалы в работе с руководящим составом гражданской и муниципальной службы ведут к тому, что Россия нередко оказывается «околпаченной» конкурентами на мировой арене. Но похоже, что высшие органы государственной власти страны не могут или не хотят понять простую истину, что существенное отставание России в социально-экономическом плане от развитых стран обуславливается в первую очередь архаичной моделью кадровой политики и кадровой работы с руководящим составом государственной и муниципальной службы. И если мы желаем модернизировать экономику, занять достойное место в мировом сообществе, то в первую очередь нам необходимо внести существенные коррективы в кадровую политику в отношении руководящего звена государственной и муниципальной службы. В. Лобанов обращает внимание на то, что 30 стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), 22 имеют отдельную службу высших руководителей. Ее особенностями является: назначение на конкурсной основе в соответствии с заслугами, требование владения специальными управленческими навыками и умение работать в системе централизованного управления. [11] Очевидно, что реформа государственной службы России состоится лишь в том случае, если она будет предполагать формирование государственного аппарата на основе системы «заслуг и достоинств», которая показала свою эффективность во многих странах мира. Представляется, что для формирования отечественной модели системы «заслуг и достоинств» в системе государственной службы в первоочередном порядке требуется принятие следующих мер:

1) Создание федерального  государственного органа по управлению  государственной службой, несущего

всю ответственность за количество и качество работы государственных служащих;

2) Законодательное закрепление  минимальных стандартов профессиональных  знаний, деловых и

нравственных качеств государственных служащих и в первую очередь руководящего состава;

3) Сокращение численности  государственного аппарата и  повышение уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;

4) Создание специализированного  института по защите системы  заслуг, следящего за соблюдением  в кадровой политике принципов системы заслуг, недопущением запрещенной кадровой политики. При реализации этих и других мер со временем на государственной службе России можно будет сосредоточить высокоморальных людей, преданных своему народу и Отечеству, профессионально подготовленных и компетентных, оснащенных новейшей организационной техникой и методологией, в достаточной степени материально обеспеченных за свою ответственную, сложную и напряженную деятельность. В процессе реформирования государственной службы Российской Федерации естественно появляются сторонники и противники планируемых преобразований. Это обстоятельство требует от «реформаторов» «идентифицировать те группы и персоны, на которые следует опираться в ходе подготовки и проведения реформ, с которыми следует заключить союз и сотрудничать, ясно представлять противников реформ, причем как активных, категорических, так и потенциальных. Если первых необходимо блокировать политическими средствами, то со вторыми в зависимости от обстоятельств бывает полезно искать прагматический союз, основанный на расширении зон возможного согласия и, напротив, сужения зон конфликта». [12] Видно, что несовершенство механизма кадровой политики и кадровой работы в системе государственной

службы России не позволяет российскому чиновничеству «выдвигать из своей среды «государственных деятелей», способных осуществлять большие реформы. [13] Дальнейшее игнорирование инноваций в механизме кадровой политики и кадровой работы в системе государственной службы приближает Россию к краху. В этой связи следует помнить, что непрофессионализм государственной бюрократии в XX веке не один раз потрясал Россию. Поэтому президенту России, премьер-министру, правящей политической партии, оппозиции, институтам гражданского общества, отдельным гражданам совместными усилиями необходимо создать такой механизм кадровой политики и кадровой работы в системе государственной службы, который бы обеспечивал ее эффективную работу, стабильность и прогресс общественных отношений.

Литература

1. Кузьминов Я., Андрусенко Л. Реформа госслужбы начнется в 2003 году // Независимая газета. — 2001.

— 25 августа.

2. Государственная служба: комплексный подход: учебник / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009. — С.

369.

3. Дрор Й. Государственный «менеджмент» «высшего порядка» // Человек и труд. — 2001. — № 3. — С.

24.

4. Альбац Е. М. Бюрократия: борьба за выживание // Независимая газета. — 2000. — 10 декабря.

5. Бельский К. С. О концепции  реформы государственной службы  в России // Государство и право. —

1994. — № 4. — С. 26.

6. Рябцев А. Чиновники  во время кризиса: «Всех сократят, а мы останемся» // Комсомольская  правда. —

2009. — 10 марта.

7. Овчинников А. Удвоение  чиновников // Комсомольская правда. — 2009. — 30 марта.

8. Нешитой А. С. Рост без развития: к итогам социально-экономического развития России в 2006 г. //

Портфельный инвестор. — 2007. — № 2. — С. 123.

9. Антипов В. С чего  начать реформу административной  системы // Независимая газета. — 2001. — 10

февраля.

10. Иларионова Т. Модели  осуществления административной  власти // Государственная служба. — 2009.

— № 5. — С. 52.

11. Лобанов В. Госслужба США: подготовка высших руководителей // Государственная служба. — 2009. —

№ 6. — С. 64.

12. Государственная служба: комплексный подход: учебник / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., — 2009. —

С. 277-278.19.05.13 Реформагосударственнойслужбы: отечественныйизарубежныйопыт

law.admtyumen.ru/nic?print&nd=466201822 7/7

13. Вебер М. Переход России  к псевдоконституционализму // Полис. —2006. — № 2. — С. 89.