Методические основы рационализации делопроизводства, их сущность, предпосылки возникновения и дальнейшего развития

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО  ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего  профессионального образования

РОССИЙСКИЙ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Филиал в  г. Кирове

Кафедра гуманитарных и социально-экономических дисциплин

Контрольная работа

по дисциплине: методика рационализации делопроизводства

тема: методические основы рационализации делопроизводства, их сущность, предпосылки возникновения и дальнейшего развития

Выполнил студентка  специальности

032001 Документоведение и ДОУ

заочной формы  обучения 

группа ДОУ  – 5 (5,5)

Бражникова  Наталья Леонидовна

Проверил:

старший преподаватель

Раентова Ирина  Ивановна

Киров 2011

Содержание

Введение …………………………………………………………………..…3

1. Государственный институт техники управления ..…………………….4

2. Рационализация делопроизводства 1917 – 1940 гг. ..…………………..6

3. Советское делопроизводство .…………………………………………..12

Заключение  ………………………………………………………………….19

Список использованных источников и литературы .…………………..…20

Введение

После октября 1917 года наряду с разрушением государственной  машины Российской империи было формально  ликвидировано и прежнее делопроизводство. Однако такой многокомпонентный  системный объект, пронизывающий  весь организм государства в силу объективно действующих закономерностей не мог быть подвергнут одномоментному «революционному» воздействию. Советская власть ликвидировала старый чиновничий аппарат и попыталась заменить его представителями рабочих и солдат. Это в свою очередь привело к резкому падению культуры управленческого труда. В соответствии с решениями XII съезда РКПб был создан объединённый партийно-государственный орган ЦКК – РКИ, который должен был осуществлять мероприятия по постоянному совершенствованию госаппарата, рационализации техники управления, делопроизводства, счетоводства и отчётности. Основную нагрузку в этой работе нёс отдел административной техники ЦКК – РКИ. Роль НК РКИ в совершенствовании делопроизводства всесторонне разработана историками.

Во главе  работы по всестороннему совершенствованию аппарата управления появился специальный орган с очень большими полномочиями – наркомат по улучшению деятельности других наркоматов. Другой особенностью, на которую следует обратить внимание, стало использование достижений науки для рационализации управления. Известно, что В.И. Ленин был сторонником учения Тейлора, и именно он выступил за применение тейлоризма в советской практике. Впервые в истории России научный подход был применен к построению системы управления. В результате в 1920-е годы сложилась система научно-исследовательских, хозрасчетных, ведомственных и общественных организаций, разрабатывающих вопросы научной организации управления на единой методической основе с широким использованием зарубежного опыта.

1. Государственный институт техники управления

Центральным научным  звеном этой системы стал Государственный  институт техники управления (ИТУ). Он был создан в системе НК РКИ  СССР в 1926 г. Согласно положению об ИТУ, утвержденному СНК СССР 9 февраля 1926 г. на институт возлагались следующие задачи: научная разработка вопросов техники управления, её упрощение и механизация путём изучения работы советских учреждений и создания типовых проектов и методик рациональной организации управленческого труда («нормалей», «шаблонов»). Кроме того, институт должен был осуществлять консультационную деятельность и проводить популяризаторскую работу в печати, лекциях, на выставках и т.п.

Деятельность  института складывалась из теоретической  и практической частей, тесно связанных  между собой. Научная работа института выполнялась в кабинетах (теории организации; методики; основных операций; вспомогательных операций; стандартизации) и лабораториях (физиотехнической; механико-аналитической), конструкторском бюро. Структура института была достаточно гибкой и видоизменялась в зависимости от актуальности той или иной задачи, решаемой институтом. Так, впоследствии появился кабинет документации и оборудования.

Практическая  рационализаторская работа осуществлялась ИТУ через акционерное общество «Оргстрой», которое использовало научные разработки института и в свою очередь финансировало исследовательские работы ИТУ. Сотрудники ИТУ поставили ряд важных проблем организации управления, теоретические вопросы делопроизводства.

Эти вопросы  легли в основу формирования научных направлений исследований и заложили фундамент для развития терминологии делопроизводства, классификации, стандартизации и унификации документов, организации и технологии работы с документами в аппарате управления, организационного проектирования делопроизводственных систем, взаимосвязи делопроизводства и архивного дела.

Работа ИТУ сопровождалась активной консультационной деятельностью, проведением выставок достижений науки и практики, созданием комплекса периодических печатных изданий и выпуском обширной литературы, в основном, методического характера.

Несмотря на краткий срок своего существования, ИТУ оставил заметный след в истории  рационализации советского госаппарата  как научно-методический центр, впервые  начавший научные исследования принципов построения аппарата управления и организации его работы.

Институт был  ликвидирован как сторонник буржуазных теорий и пропагандист функционального  построения государственного аппарата. На XVII съезде ВКПб было принято решение об упразднении НК РКИ СССР как выполнившего свою историческую миссию. После ликвидации ИТУ в стране не было создано другого организационно-методического центра, который занимался бы научной разработкой вопросов рациональной постановки делопроизводства.

2. Рационализация делопроизводства 1917 – 1940 гг.

Как руководящий  центр, НК РКИ проводит свою работу через внутриведомственные органы рационализации управления и делопроизводства. Впервые идея о создании в стране сети специальных ведомственных  рационализаторских органов была высказана на I Всероссийской конференции по научной организации труда и производства в 1921 г. и поддержана I Московской инициативной конференцией по нормализации техники управления 1922 г. II конференция по научной организации труда (1924 г.) ускорила развитие ведомственных рационализаторских органов. В резолюциях конференции указывалось, что «необходимо стремиться к созданию в составе крупных учреждений постоянных органов рационализации (оргбюро), выделяемых самими учреждениями и ведущих постоянную и длительную работу по их усовершенствованию.

Оргбюро – это  рационализаторская структура, создаваемая  учреждениями на правах структурного подразделения. В его задачи входили  постоянное изучение и рационализация работы учреждения. Иногда рационализаторские учреждения назывались отделами или бюро, однако, разница в наименовании не имела принципиального значения. Коренное отличие оргбюро от других органов рационализации заключалось в том, что оно являлось самостоятельным структурным подразделением учреждения и создавалось для рационализации управления и его процессов. Оргбюро работали в тесном контакте с общественными НОТовскими ячейками учреждения, кружками НОТ, ячейками лиги «Время», ячейками содействия по улучшению госаппарата, экономическими комиссиями и производственными совещаниями профсоюзов. НК РКИ СССР поставил задачу создания оргбюро во всех крупных учреждениях и распространения сети рационализаторских органов в отраслях народного хозяйства с тем, чтобы обеспечить совершенствование работы аппарата управления.

Рационализация  управления, проводимая в 20-е годы, неизбежно  проводила рационализаторов к необходимости  совершенствования делопроизводства.

Советская власть отказалась от прежнего законодательства и приступила к формированию правовых основ функционирования государства. Однако, в сфере делопроизводства единого нормативного акта, подобного Генеральному регламенту, создано не было. Отдельные положения декретов советской власти в той или иной степени касались делопроизводства и документации. Так, 24 декабря 1917 г. был издан декрет СНК «О порядке издания приказов или распоряжений». Декрет 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений» внёс изменения в бланк письма, введя в него новые названия государства и ведомств, но сохранив неизменную форму письма. Декретом 3 августа 1918 г. запрещалось «употребление печати со старым гербом (двуглавым орлом)», и все учреждения обязывались «обзавестись печатями с новым гербом Советской республики».

Закон о торговых книгах (3 августа 1918 г.) предписал всем частным торговым и торгово-промышленным предприятиям вести журнал и реестр инвентарей. К закону были приложены образцы форм документов, заверений и визирований, которые основаны на дореволюционном опыте.

Декрет 23 января 1919 г. о расчётных операциях установил порядок безденежных расчётов между советскими учреждениями и государственными предприятиями, а также формы документов, при помощи которых эти расчёты производятся: оборотная ассигновка и чек. Характерно, что эти формы документов также перешли из дореволюционного делопроизводства. 4 января 1919 г. В.И. Лениным подписано Положение «О государственной текущей промышленной статистике». К нему также прилагались соответствующие формы и определялся порядок их заполнения.

В связи с  созданием советской гербовой печати 6 июля 1922 г. был издан декрет ВЦИК и СНК «О порядке пользования печатями с государственным гербом». В этом ряду можно назвать ещё ряд нормативных документов периода 1920-х годов, касающихся отдельных вопросов ведения документации в органах государственного управления, судебных учреждениях и т.п., однако следует признать, что стройной системы законодательства по вопросам делопроизводства в стране после Октябрьской революции разработано не было. С созданием ЦКК – РКИ вопросы регулирования делопроизводства в основном отходят к этому ведомству, т.е. переходят на ведомственный уровень.

Вместе с  тем, необходимость совершенствования  делопроизводства диктовалось объективными причинами. Формы и методы делопроизводства, сложившиеся до революции, больше не соответствовали новому типу государства, были непригодны для советских учреждений и нуждались в пересмотре. Темпы развития народного хозяйства требовали большей оперативности управления, его динамичности в реакции на быстро меняющуюся в условиях новой экономической политики обстановку. Делопроизводство середины 20-х годов отразило многие пороки действующей системы управления, особенно в центральных органах – наркоматах.

Подобная организация  делопроизводства затрудняла документооборот, приводила к снижению оперативности в решении управленческих вопросов. Поэтому под контролем НК РКИ начинается серьёзная работа по рационализации делопроизводства. Она развивалась по следующим направлениям: совершенствование организационных форм и методов работы делопроизводственных служб, создание правил и инструкций по делопроизводству; оптимизация документооборота; классификация документов; унификация систем документации.

В процессе рационализации делопроизводства наркоматов и ведомств важная роль отводилась созданию специальных подразделений, занимающихся делопроизводством в аппарате управления. Это канцелярии, секретариаты (внутри них экспедиции, машинописные бюро и т.п.). Целью их организации была разумная централизация выполнения однотипных делопроизводственных функций в учреждениях.

Для регламентации  делопроизводства создавались правила  и инструкции, которые отражали теоретические  установки и практические достижения научной организации управленческого  труда 1920-х годов и, в основном, строились на основе единой методики, разрабатываемой специалистами НК РКИ СССР и ИТУ.

В 1920-х годах для учреждений разрабатывались централизованная и децентрализованная системы делопроизводства. Выбор типа системы зависел от конкретных условий того или иного  учреждения. В то время считалось, что центральное место в делопроизводстве занимает вопрос о регистрации документов, обеспечивающий учёт, контроль и справочную работу по документам. Эта операция, как ключевая, была наиболее дорогостоящей, отвлекала значительные силы работников делопроизводства, многократно повторялась. Поэтому в первую очередь рационализаторы обратились к совершенствованию процесса регистрации документов. В основном всё свелось к замене журнальной системы регистрации карточными системами: индивидуальной или групповой. При этом обязательно учитывался профиль учреждения, объём документооборота, количество корреспондентов. Эти факторы были определяющими при выборе систем регистрации. По данным ИТУ, в учреждения 1920-х годов, применялись такие системы регистрации документов как: индивидуальная карточная система, групповая карточная система, комбинированная карточная система, комбинированные журналы. Шёл поиск оптимальной для данного исторического периода технологии регистрации документов.

Карточные системы регистрации были шагом вперед по сравнению с журнальной системой регистрации, они повысили справочную способность регистратуры и устранили множественность регистрационных инстанций. Её разновидность – групповая карточная система регистрации – способствовала сокращению массива регистрационных карточек, более тесно увязывала делопроизводство с архивом.

Во второй половине 1920–х годов во многих учреждениях наблюдались  попытки полного отказа от регистрации  документов. В соответствии с методическими  указаниями ИТУ применялась безрегистрационная система делопроизводства, тесно связанная функциональным построением аппарата управления. Безрегистрационная система предусматривала точную классификацию функций учреждения, детальное распределение отдельных вопросов деятельности между ответственными исполнителями, закрепление дел и документов за определёнными лицами. В соответствии с классификационным планом входящий документ сразу направлялся заранее определённому исполнителю. Однако безрегистрационная система делопроизводства вскоре выявила отрицательные качества аппарата управления. Почти полное отсутствие контроля исполнения, случаи утери документов, путаница с их пересылкой по инстанциям и другие недостатки доказали невозможность применения безрегистрационной системы делопроизводства при всех её теоретически положительных характеристиках. Эта система требовала высокой квалификации кадров, чёткой организационной структуры госаппарата. В то время эти факторы отсутствовали. Неудача с пропагандой и внедрением безрегистрационной системы делопроизводства повлекла за собой и регрессивные процессы – многие учреждения после её отмены вернулись к журнальным формам регистрации документов.

Анализ развития делопроизводства на опыте учреждений 1920-х годов  показывает, как важно при рационализации учитывать конкретный организационный уровень развития аппарата управления, квалификацию сотрудников, уровень технической оснащённости аппарата. Попытки внедрения новых делопроизводственных систем обречены на неудачу, если они не отвечают внутренним потребностям учреждения и общему уровню развития аппарата управления. Кроме того, в делопроизводстве, как в самой традиционной стороне управленческого процесса, очень важна психологическая подготовка сотрудников к любой реорганизации. Всякое нововведение должно быть обосновано теоретически, неоднократно проверено на практике и только после этого может быть рекомендовано для широкого освоения.

Позитивным результатом усилий учёных и специалистов 20-х годов можно считать разработку ими правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР (1928 г.) и проекта «Общих правил документации и документооборота» (1931 г.). последние правила предполагали введение единой организации делопроизводства для всех учреждений. «Общие правила» явились серьёзной попыткой разработать общегосударственные нормы в области работы с документами, однако они так и остались не реализованными из-за закрытия в 1932 г. их разработчика – ИТУ.

3. Советское  делопроизводство

Актуальность  вопросов делопроизводства остро ощущалась специалистами учёными, работниками госаппарата. Перед самой Великой Отечественной войной в 1941 г. было проведено первое межотраслевое совещание по оргтехнике, на котором при рассмотрении проблем механизации управленческого труда высветилось тревожное положение дел в области делопроизводства. Совещание наметило уникальную по своей глубине и комплексности программу по улучшению ситуации, которая, к сожалению, не была реализована.

Архивные органы, оказавшись преемниками органов РКИ в деле рационализации и упорядочения делопроизводства, несколько изменили основное направление рационализации. Если НК РКИ рассматривает совершенствование делопроизводства как средство повышения эффективности управления, то архивисты смотрели на него с историко-архивоведческих позиций, как на средство, помогающее комплектовать архивы качественными документальными комплексами.

Постановлением  Совнаркома СССР от 29 марта 1941 г. № 723 на архивные органы были возложены задачи: разработка инструкций по постановке документальной части текущего делопроизводства в учреждениях, организациях и предприятиях; наблюдение за ведением документальной части делопроизводства; охрана документальных материалов в текущем делопроизводстве; решение вопросов о политической, практической и научной ценности всех (общих, секретных, технических и т.п.) материалов Государственного архивного фонда (ГАФ), в том числе и образующихся в текущем делопроизводстве и установление сроков хранения этих материалов. Для этого Положения о ГАФ СССР характерно нормативное закрепление термина «документальная часть текущего делопроизводства», который должен был определить границы ответственности архивных органов за документацию в действующих учреждениях.

В дальнейшем архивными  органами была предпринята попытка  создания единого нормативного документа, регламентирующего делопроизводство и учитывающего интересы как самих  учреждений, так и архивной службы. Такой проект был подготовлен  в 1943 г. и называется «Инструкция по постановке документальной части и охране документальных материалов текущего делопроизводства в народных комиссариатах и других учреждениях, организациях и предприятиях». В условиях Великой Отечественной войны проект не был принят, однако он представляет большой интерес как свидетельство представлений о рациональной организации делопроизводства и задачах архивных органов в этой области.

В проекте архивные органы наделялись довольно большими полномочиями: они должны были утверждать инструкции по делопроизводству учреждений, совместно с их руководителями наблюдать за соблюдением «типовой» инструкции. Проект инструкции 1943 г. продолжил принципиальную линию НОТовцев 1920-х гг. на создание единой инструкции по делопроизводству. В нём сделан шаг вперед, поскольку в проекте объединялись требования к документам с требованиями к их организации; в инструкции была сделана попытка установить замкнутую централизованную систему ответственности за состояние делопроизводства в отраслях. Однако значительная часть проекта была посвящена вопросам, связанным с архивным хранением документов и направлена на комплектование архивов полноценными материалами.

При таком подходе  не затрагивались вопросы документообразования, документ воспринимался как уже сформированный объект, с которым и производятся делопроизводственные действия.

Таким образом, постепенный переход делопроизводства в ведение архивных органов привел к смещению акцентов в развитии делопроизводства в период 30-50-х годов с его рационализации в интересах более эффективного управления на задачи сохранения в установленном порядке документов учреждений, организаций и предприятий.

В конце 50-х годов  роль архивных органов в совершенствовании  делопроизводства усилилась. Этому  способствовало «Положение о государственном архивном фонде Союза ССР» 1958 г., которое вместо функции «наблюдения» предоставило архивным органам право контроля за документальной частью текущего делопроизводства. С этого момента архивные органы активно встают во главе рационализации делопроизводства. Однако объём полномочий архивных органов не был чётко обозначен. В 1958 г. группа работников ГАУ СССР, занимавшаяся делопроизводством, пришла к выводу, что право контроля архивных учреждений должно распространяться на все делопроизводственные процессы – от момента возникновения документа до передачи его на хранение в архив. Однако на рубеже 1950-1960-х годов архивные учреждения ещё не были готовы освоить такие широкие функции.

В этот период времени  на повестку дня выдвигается проблема создания единого норматива, упорядочивающего работу с управленческой документацией в стране, что было обусловлено как состоянием делопроизводства, так и начавшейся работой по механизации управленческих работ.

Решение о разработке ЕГСД было принято Советом Министров СССР в Постановлении о дальнейшем развитии механизации учётных, проектно-конструкторских и инженерно-технических работ (1959 г.). Однако ГАУ СССР не был назван в числе разработчиков системы, хотя архивисты уже накопили достаточный опыт и выполнили несколько серьёзных работ в этой области.

Сначала ими  была подготовлена «Примерная инструкция о делопроизводстве в совнархозах, министерствах и ведомствах РСФСР, советах министров автономных республик, исполнительных комитетах местных  Советах депутатов трудящихся», вобравшая в себя весь положительный опыт организации делопроизводства, достигнутый к этому времени.

В 1963 г. Главархивом  СССР был создан первый общесоюзный  нормативный документ, касающийся делопроизводства, «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР».

В том же 1963 г. в постановлении Совета Министров  СССР «О мерах по улучшению архивного  дела в СССР» записано поручение  о разработке Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) в целях регулирования и координации общих сторон документного хозяйства страны на базе применения новой техники. Разработчиками были названы Государственный комитет Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ СССР, Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, ЦСУ СССР, Главное архивное управление при Совете Министров СССР, Государственный комитет по приборостроению, средствам автоматизации и системам управления. С этого момента архивисты оказались непосредственно включёнными в работу, которую пытались сделать в течение нескольких лет другие ведомства.

Реальной основой  для подготовки ЕГСД стали: накопленный  опыт, активизация научных исследований, развёртывание подготовки кадров в историко-архивном институте по документоведению и организации делопроизводства.

Практическая  работа по созданию системы началась лишь в 1966 г., когда эта проблема была включена в пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1966-1970 гг. Головным разработчиком системы стал созданный в 1966 г. в системе Главного архивного управления СССР Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела. В сентябре 1973 г. основные положения ЕГСД были утверждены Государственным комитетом Совмина СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования их в практике работы для рациональной постановки делопроизводства.

ЕГСД представляла собой научно-упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций по ведению делопроизводства, начиная с момента поступления или создания документов по передачи их в архив. В ЕГСД также излагались требования к службам делопроизводства в учреждениях и порядок их работы. Положения ЕГСД дополнялись Унифицированной системой организационно-распорядительной документации и подкреплялись соответствующими ГОСТами.

Однако ЕГСД была рассчитана в основном на ручные методы работы с документами, хотя и  содержала специальный раздел «Механизация делопроизводственных процессов». Кроме этого, ЕГСД касались только организационно-распорядительной документации, оставляя за пределами своего влияния остальные системы документации (за исключением подготовки их к архивному хранению). Таким образом, ЕГСД распространялась лишь на часть, хотя и важную, всей документации, образующейся в деятельности аппарата управления. Узкое понимание делопроизводственной деятельности как работы с организационно-распорядительной документацией нанесло вред идее создания единой документальной инфраструктуры в аппарате управления. Очевидно, что и техническая база для достижения такой цели была тогда явно неудовлетворительной.

По своей  сути ЕГСД содержала в себе две противоречивые идеи:

- ЕГСД – чисто делопроизводственный документ, не затрагивающий связь документации с управленческими процессами;

- ЕГСД – содержит новое толкование делопроизводства, которое включает в себя вопросы документирования работы управленческого аппарата, и предусматривает участие в нём руководителей, специалистов и технических исполнителей.

Данное противоречие в определённой степени негативно сказывалось на практическом применении положений ЕГСД, в особенности при решении вопросов организационного построения делопроизводственных служб.

Появление в  ЕГСД этого противоречия можно объяснить влиянием научно-технического прогресса, информатики и накоплением научного потенциала, в том числе, связанного с изучением зарубежного опыта. Не случайно в середине 70-х годов зарождается новое понятие – документационное обеспечение управления, с которым учёные связывали развитие представлений о делопроизводстве в условиях научно-технической революции.

Возникло понимание  того факта, что делопроизводство в  его классическом виде не в состоянии  обеспечить современное управление необходимой информацией, сконцентрированной в управленческих документах. Поэтому ученые – документоведы в этот период времени упорно ставят вопрос о распространении сферы делопроизводства на всю документацию учреждений, в ЕГСД находят отражение вопросы документирования управления и построения информационно-поисковой системы учреждения, а УСОРД прямо связывает управленческие функции с обслуживающей их документацией. Очевидно, что такого рода деятельность уже выходит за рамки собственно делопроизводства и появление термина «документационное обеспечение управления» как более широкого и системного в большей степени соответствует духу времени и достигнутому уровню документоведения.

В научном плане  ЕГСД имела и негативное значение: она нормативно закрепила разобщённость документальных систем и наличие несовместимых правил работы с документами различного функционального назначения». Не случайно практически сразу ЕГСД была подкреплена созданием унифицированных систем документации.

Проблемой стало  также и то, что ЕГСД не имела  статуса общегосударственного норматива, она была лишь рекомендована к использованию специальным решение Госкомитета СССР по науке и технике.

Тем не менее, ЕГСД сыграла значительную роль в деле упорядочения работы с документами  и в оптимизации документационных процессов в масштабе страны. На базе ЕГСД практически во всех республиках СССР были утверждены республиканские инструкции по делопроизводству, что позволило вывести основные положения ЕГСД на всесоюзный уровень.