Методы управления субъектов исполнительной власти

Тема: Методы управления субъектов  исполнительной власти.

1. Понятие метода управления как элемента управленческого процесса. Классификация методов управления.

2. Содержание и взаимосвязь  убеждения, стимулирования, принуждения  как всеобщих основных методов управления.

Список использованной литературы

1. Метод управления - это подход, способ решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализации исполнительной власти. Суть понятия метода управления и его содержательной характеристики как элемента управленческого процесса отражают два взаимосвязанных момента: во-первых, характер и формы социальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляемыми объектами и подчиненными лицами; во-вторых, те средства, которые управляющий субъект использует или может использовать в качестве орудия управленческого воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц.

Метод есть способ, прием  практической деятельности. Поскольку речь идет о государственно-управленческой деятельности, закономерен вопрос о способах и приемах ее осуществления.

В самом общем виде такого рода методы могут пониматься в качестве средств практического осуществления деятельности по реализации исполнительной власти.

Метод административного  права – средство правового регулирования управленческих общественных отношений, т.е. функция самого административного права.

Административно-правовой метод  – средство практического решения  всех задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти, включая и  регулирование. Это функция субъекта административного права» но не любого, а того, кто наделен полномочиями, необходимыми для практической реализации задач и функций исполнительной власти в порученной ему сфере деятельности.

Конечно, эти два понятия  могут совпадать в тех случаях, когда полномочный орган исполнительной власти издает нормативные правовые акты. Но их изданием не исчерпывается  весь управленческий «инструментарий», используемый в процессе государственно-управленческой деятельности.

Да, правовое регулирование  всегда нормативно. Поэтому его методы (предписания, запреты, дозволения) распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений. Методы же управленческой деятельности используются только теми, кто ее уполномочен практически осуществлять, т.е. исполнительными органами (должностными лицами). К тому же у них есть еще одна примечательная черта – они индивидуализированы. Что это означает?

То, что при их использовании  учитываются конкретные особенности  объектов управления в ситуации, в  рамках которой возникает необходимость  в таком, а не в другом средстве воздействие Наконец, для этих методов характерны повседневность их использования, а также их многообразие. По существу, использована различных методов деятельности свидетельствует о том, что соответствующий субъект исполнительной власти самостоятельно выбирает из определенного набора имеющихся в его распоряжении средств то средство, которое представляется ему наиболее целесообразным. А это, в свою очередь, означает, что их выбор является наиболее показательным проявлением действия дозволительные административно-правовых норм.

Таким образом, метод управления отвечает на вопрос: как действует  тот или иной субъект исполнительной власти?        

Для методов управления характерно:                    

• прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти;                                     

• в них находит свое непосредственное выражение связь  между субъектами и объектами  государственно-управленческой деятельности;

• они используются исполнительными  органами (должностными лицами) для реализации закрепленной за ними компетенции;

• своим адресатом метод  всегда имеет конкретный индивидуальный или коллективный объект;

• в них воплощается  управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение участников управленческих отношений;

• они выражают публичный интерес в регулируемых административным правом общественных отношениях;

• метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную «долю» юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следующий вывод: метод управления представляет собой предоставленную субъектам государственно-управленческой деятельности нормами административного права возможность результативно решать стоящие перед ними задачи.

В силу этого обоснованно  именовать их административно-правовыми методами.

А каково их соотношение  с административно-правовыми формами, о которых речь шла ранее?

Самая прямая. Дело в том, что именно методы деятельности получают свое внешнее, т.е. реальное, выражение  в административно-правовых формах – прежде всего в правовых актах  управления. Так, если полномочное должностное лицо рассматривает дело о совершении гражданином административного правонарушения и на основе оценки доказательств приходит к выводу о виновности данного гражданина, прямой обязанностью этого должностного лица является выбор одной из мер административной ответственности. Свое одностороннее решение он облекает в форму постановления о наложении административного взыскания.

Другой пример. Гражданин, изъявивший желание поступить на государственную службу, представляет руководителю того или иного исполнительного  органа необходимые для этого  документы. И опять перед должностным  лицом возможность либо положительно отреагировать на заявление гражданина, для чего необходимо издать приказ о назначении его на свободную должность, либо отказать ему. И то, и другое его решение получает соответствующую юридическую форму.

Очевидно, что помимо правовых актов используется широкий круг иных средств, имеющих юридическое  значение. Например, проводится регистрационный  учет граждан по месту жительства и пребывания; осуществляется лицензирование определенных законом видов деятельности; ограничивается движение при автотранспортных нарушениях и т.п.

Все это свидетельствует  о многообразном содержании административно-правовых методов, в которых находят свое отражение различные стороны государственно-управленческой деятельности. Все они так или иначе закрепляются в компетенции субъектов исполнительной власти.

Очевидно, что во всех вариантах  перечисленные действия нуждаются в юридическом оформлении. Но как эти действия выглядят в управленческой действительности – вопрос не формы, а методов управления.

Методы управления – категория  чрезвычайно актуальная. Именно по ним судят о состоянии и  эффективности управленческого механизма. В связи с переходом к рыночным отношениям, с усилением самостоятельности регионов, с разгосударствлением множества хозяйственных и иных объектов возникла необходимость в сокращении базы прямого распорядительства сверху. А ведь именно в управленческих методах такого рода распорядительство получает свое наглядное проявление. Действительно, в административно-правовых методах наиболее полно и откровенно воплощается односторонняя юридическая властность. Может быть, в современных условиях она и не нужна? Может быть, все вопросы, возникающие в сфере государственного управления, можно решать по типу гражданско-правовых сделок, т.е. путем соглашений?

Сама жизнь, однако, не дает оснований для положительного ответа на эти злободневные вопросы, так  как управлять, не администрируя, практически невозможно. Кто-то должен решать эти вопросы хотя бы ради того, чтобы не допустить анархии и беспорядка. Поэтому все заключается в том, чтобы методы, используемые в процессе объективно необходимого в любом обществе государственного управления, были разумными. А для этого есть только один путь – очищение их от бюрократических извращений. Этого тяжелого наследия безграничного обобществления и ничем не ограниченного командования, характерного для доперестроечных десятилетий. Правда, это достаточно долговременная задача. Но уже сейчас очевидно, что возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. И это характерно не только для законодательства, но и для управленческой деятельности.

Соответственно усиливаются  гарантии, обеспечивающие права и  законные интересы управляемых, их защиту от проявлений бюрократического администрирования.

Виды методов управления. Их достаточно много и классифицировать их на определенные группы можно по нескольким основаниям: по масштабу применения; по характеру и направленности организующего  взаимодействия; по видам применяемых  средств управленческого воздействия  и некоторым другим.

Методы, используемые в процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два универсальных  метода любой государственной или  общественной работы – убеждение  и принуждение.

Убеждение является главным  методом деятельности. Проявляется оно в использовании средств воспитания, разъяснения, пропаганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение традиционно характеризуется как вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере государственного управления.

В административно-правовых методах получают свою конкретизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие  три вида методов в зависимости  от конкретных целей соответствующих  действий.

1. Методы управляющего  воздействия; в них находят  свое непосредственное выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации  работы исполнительных органов.  Они имеют чисто аппаратное  значение, так как создают условия,  необходимые для эффективного управляющего воздействия. Они включают как юридические средства (например, методы определения персональной ответственности между работниками центрального аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства неправового характера. Это математические, графические, социологические, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов – их использование вне рамок непосредственного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих  действий. Они носят процедурный  характер (например, существуют определенные  методы принятия управленческих решений, совершения контрольно-надзорных действий и т.п.).

Наибольший интерес представляют методы первого вида, являющиеся собственно административно-правовыми методами. Их принято подразделять на административные и экономические. Что лежит в основе такой классификации?

Несмотря на то что до сих пор не преодолена противоречивость многих суждений на этот счет, возможно акцентировать внимание на следующем.

Административные методы характеризуются в качестве средств  или способов внеэкономического  или прямого управляющего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Поэтому они в максимальной степени выражают юридически властное обеспечение должного поведения в сфере государственного управления. Полномочный субъект управления принимает управленческое решение, обязательное для тех, кто в данном отношении выступает в роли объекта управления.

Почему такие методы являются средствами внеэкономического воздействия? Да потому, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение. Это означает, что должное поведение обеспечивается через сознание и волю управляемых. Конечно, в необходимых случаях допускается возможность юридического принуждения к должному поведению. Но при этом нет никаких оснований отождествлять прямое управляющее воздействие с принуждением. В подавляющем большинстве случаев такое воздействие рассчитано на достижение позитивных целей.

Экономические методы, как правило, характеризуются в качестве способов или средств экономического (материального) или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Это предполагает, что управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение управляемых, а через их материальные интересы. Тем не менее непосредственным объектом управляющего воздействия остается сознательно-волевое поведение управляемых. Его должный вариант достигается не путем прямых предписаний, а созданием экономических (материальных) условий, стимулирующих должное поведение. Достигается это, например, широким использованием мер материального поощрения, предоставлением налоговых и иных льгот и т.п. Нельзя исключать из числа экономических методов и возможность применения к управляемым при их негативном поведении определенных материальных (экономических) санкций или угрозы их применения.

Иногда административные и экономические методы управления противопоставляются. Причем приоритет отдается вторым. Однако для этого нет убедительных оснований. Напротив, они не противоположны, поскольку их сближает единая цель – управляющее воздействие.

Использование их отнесено к компетенции одних и тех  же органов исполнительной власти; их адресатом являются одни и те же объекты. Наконец, самое главное – для административных и экономических методов установлена единая правовая форма: одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Действительно, что необходимо для того, чтобы тот или иной орган использовал такую экономическую меру, как премирование? Конечно, издание приказа руководителя этого органа о премировании.

Различного рода меры, связанные  с материальной компенсацией заработной платы и пенсий в условиях инфляции, несомненно относятся к числу экономических рычагов управления. Но сами по себе реального значения они не приобретают без соответствующих административно-правовых средств (например, указы Президента РФ, акты Правительства РФ).

Поэтому деление методов  управления на административные и экономические  следует воспринимать как условное, так как и экономические средства воздействия входят в содержание административно-правовых методов.

Свое проявление административно-правовые методы (а иными они и не могут  быть, так как администрирование  и есть управление) получают в различных вариациях. Это установление правил поведения (норм); утверждение конкретных заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение административных споров; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.д.

По масштабу применения все  методы управления можно разделить  на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических  уровнях для решения любых  задач и осуществления управленческих функций. К этой группе методов управления относятся убеждение и принуждение. Частные же методы управления применяются  лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо хотя и во многих, но эпизодично, для решения  лишь отдельных управленческих задач.

По характеру и направленности организующего взаимодействия следует  выделить правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемыми объектами, а среди тех и других - еще целый ряд их разновидностей: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психологического воздействия, при которых различными организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей (повышение общественной репутации профессии, всевозможные психологические побуждения к выполнению гражданского долга, возбуждение патриотических чувств и т.д.); методы экономического воздействия с помощью различных систем материального стимулирования, ценообразования, налоговых льгот и других рычагов организационно-экономического воздействия; методы организационно-властного (административного) воздействия, формами проявления которых являются директива, приказ, указание управляющего субъекта подчиненным лицам и руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности.

По видам применяемых  средств воздействия на управляемые  объекты и подчиненных лиц  методы управления делятся на методы убеждения, стимулирования и принуждения.

2. Содержание и взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуждения как всеобщих основных методов управления.  

В системе методов управления убеждение и принуждение играют особую роль и являются всеобщими  методами осуществления любых управленческих функций во всех отраслях и сферах реализации исполнительной власти на всех ее уровнях.

Наряду с убеждением и  принуждением весьма распространенным методом управления выступает стимулирование. По своим целям и средствам  управленческого воздействия метод  стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме  применения к подчиненным лицам  и руководимым объектам различных  мер материального и морального поощрения. Но в применении различных  мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения  и метода стимулирования имеются  весьма существенные различия, которые  и обусловливают своеобразие  и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления).

Во-первых, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное  правовыми нормами применение определенных видов и мер материального  и морального поощрения при достижении конкретных также заранее обусловленных  количественных и качественных показателей  и результатов работы подчиненных  лиц и руководимых объектов, тогда  как применение различных мер  материального и морального поощрения  в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без  каких-либо за ранее оговоренных  условий и показателей их работы.

Bo-вторых, организующее волевое  воздействие на деятельность  подчиненных лиц и руководимых  объектов оказывается здесь ранее  достижения определенного результата  и действует во время его  получения, определяя и направляя  их действия и поведение в  целом к ими же самими поставленной цели. Достигая определенных заранее обусловленных результатов и показателей работы, действующий субъект здесь как бы сам себя поощряет, независимо от произвольной воли управляющего субъекта.

В-третьих, применение соответствующих  мер материального или морального стимулирования при выполнении заранее  определенных условий и достижении обусловленных конкретных показателей  объективно гарантировано и защищено возможностью обращения к административному  и судебному способам государственной  защиты.

В-четвертых, хотя сфера применения метода стимулирования и широка, но все же более ограничена, чем применение различных мер материального  и морального поощрения как побудительных  и оценочных моментов в рамках использования убеждения как  всеобщего метода управления. Так, в  отраслях социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура) применение стимулирования крайне ограничено, а в отраслях административно-политической деятельности государства (министерства обороны, внутренних дел, федеральная  служба безопасности и др.) во многом и вовсе исключено, потому что  нельзя стимулировать количество задержаний, доставлений, количество и суммы  взысканных штрафов и т.д.

Стимулирование как метод  государственного управления применяется  в отношении как физических, так  и юридических лиц. Инициативная и результативная деятельность различных  категорий государственных и  муниципальных служащих, например, стимулируется установлением для  них различных льгот и привилегий (персональные автомобили, дачи, различного рода надбавки и выплаты, льготы по налогообложению, квартплате и т.д.). Средствами стимулирующего управленческого воздействия органов государственной исполнительной власти на деятельность организаций выступают установленные государством льготы (налоговые, финансовые и др.), квоты (установление физических и стоимостных показателей на производство, экспорт, импорт определенной продукции), установление льготных режимов производственно-хозяйственной деятельности на определенных территориях и в регионах (зоны свободной торговли, льготного предпринимательства и т.д.) и другие стимулирующие средства организационно-экономического характера.

                       Список использованной литературы:

1.  Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 2010.

2. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ,  2008.

3. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник.  - "Юстицинформ",  2007 г.

4. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. – М., 2009.

5. Старилов Ю.С. Курс общего административного права. М.: Норма. 2009.

6. Тонин Н.М. Административное право России. Учебное пособие. М.: Проспект. 2010.