Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Місцеві фінанси

План

1.Місцеві фінанси, їх сутність, функції та значення.

2.Інституційна структура місцевих фінансів.

3.Система місцевих бюджетів.

4.Доходи і видатки місцевих бюджетів.

5.Перспективи інтеграції України до Європейського союзу в галузі місцевого самоврядування.

6.Використана література.

1. Місцеві фінанси, їх сутність, функції та значення

Становлення та ефективне функціонування інституту органів місцевого самоврядування тісно пов'язане із виконанням функцій, закріплених за ними, а також функцій, делегованих від центральної влади. Серед них - забезпечення суспільних інтересів і потреб на місцевому рівні, сприяння соціально-економічному розвитку територій. Наявність цих важливих завдань, що покладаються на місцеві органи влади і ними ж реалізуються, є об'єктивною причиною потреби цих органів у відповідних фінансових ресурсах.

Розвиток теорії місцевих фінансів тісно пов'язаний із збільшенням впливу місцевих органів влади у різних країнах світу. Світовий розвиток показав, що при створенні будь-якої держави спочатку формується міцна і життєздатна центральна влада, а з часом частина повноважень передається місцевій владі, оскільки є дуже багато таких завдань, які краще зрозумілі і краще виконуються на місцевому рівні. Саме тому з кінця XIX століття теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Щодо Європи, то у кінці минулого століття у 1985 році було створено Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка заклала єдині загальноєвропейські принципи в основу організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 року до Європейської хартії приєдналася й Україна. З огляду на проголошений нашою державою курс європейської інтеграції, побудова в Україні системи органів місцевої влади в контексті досвіду європейських країн є дуже важливою. Актуальним завданням є реалізація на практиці принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, особливо тих, що стосуються організації діяльності місцевої влади та її фінансового забезпечення.

В українській науковій літературі визначення місцевих фінансів трактується по-різному. Наприклад, за означенням О.Д. Василика "...за своєю економічною суттю місцеві фінанси - це сукупність форм і методів створення фондів фінансових ресурсів для забезпечення органами місцевого самоврядування виконання покладених на них функцій у галузі економічного і соціального розвитку територій". Автором наголошується, що провідне місце в державних фінансах належить бюджетам різних рівнів, які об'єднуються у зведеному бюджеті держави.

Окремими українськими економістами місцеві фінанси розглядаються як "сукупність економічних відносин щодо розподілу та перерозподілу доходу та фондів грошових коштів, які використовуються для економічного і соціального розвитку даної адміністративно-територіальної одиниці".

В.І. Кравченко, розглядаючи питання формування науки про місцеві фінанси, звертає увагу на те, що поняття місцеві фінанси розширило зміст поняття "публічні фінанси", стало їхньою невід'ємною і відносно самостійною складовою. Місцеві фінанси розглядаються ним як "система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих". Однією з найважливіших функцій місцевих фінансів, як зазначається автором, є фінансування громадських послуг, або, по-іншому, послуг соціального характеру, на противагу послугам "економічного характеру" (оборона, безпека), які надаються центральною владою.

На нашу думку останній погляд на природу місцевих фінансів, найбільше відповідає їх змісту. Отже, за своєю економічною сутністю місцеві фінанси - це регульовані у визначеному правовому полі за допомогою спеціальних методів, прийомів та інструментарію потоки коштів, які циркулюють у національній економіці через створювану на місцевому рівні систему фондів фінансових ресурсів, забезпечують здійснення місцевими органами влади своїх повноважень, надання ними послуг соціального характеру та супроводжуються виникненням економічних відносин між всіма учасниками цих процесів.

Головним суб'єктом місцевих фінансів в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплено в Конституції України.

В інших країнах головними суб'єктами фінансових відносин у сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, департаменти, провінції, області, округи та інші адміністративно-територіальні утворення.

Об'єктами системи місцевих фінансів є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються та використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій і завдань.

Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є: місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів комунальних підприємств та інші. Місцеві органи влади також можуть формувати фінансові ресурси шляхом отримання банківських кредитів, розміщення місцевих позик тощо.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної громади (комунальні фінанси), фінанси автономної Республіки Крим, фінанси області, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси міста, фінанси району, області, району в місті, фінанси села, фінанси селища.

Місцеві фінанси реалізують свою економічну сутність через функції, які вони виконують, а саме:

• розподіл і перерозподіл ВВП. Поряд із державним регулюванням діяльності соціально-економічної сфери здійснюється її муніципальне регулювання. Місцеві органи влади у сфері своєї компетенції здійснюють нормативне регулювання соціально-економічної діяльності суб'єктів господарювання, які діють на їх території.

• формування фіскальної політики на місцевому рівні Фіскальна політика дає змогу формувати фінансові ресурси для розв'язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Фіскальна політика на місцевому рівні загалом спрямовується державою, але окремі її складові формуються фіскальною діяльністю місцевих органів влади, яка може здійснюватись на їх розсуд. Вони, наприклад, можуть вводити місцеві збори, податки тощо. Зазвичай така діяльність має свої економічні обмеження.

• фінансування громадських послуг. Ефективність реалізації даної функції залежить, головним чином, віл стану фінансів місцевих органів влади. Сучасна модель надання таких послуг громадянам базується на диверсифікації та поєднанні різних форм організації господарської діяльності, що є визначальним чинником її ефективності та динамічного розвитку. Держава надає лише певний мінімум набору та обсягів суспільних послуг, які може підтримувати суспільство, оплачуючи їх за рахунок податків. Тому державний сектор орієнтується на основні стандартні потреби і не може своєчасно і оперативно реагувати на швидку зміну всього спектра споживчого попиту. Органи місцевого самоврядування та комунальні підприємства беруть на себе функцію вироблення таких необхідних суспільних послуг, виробництво яких є або стало неможливим у приватному секторі і заповнення багаточисельних прогалин у структурі незадоволеного попиту.

* забезпечення економічного зростання територій. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості та землі. У структурі видатків місцевих бюджетів України за останні роки відбуваються якісні зміни, що позитивно впливають на економічне зростання територій. Якщо в 1990-2000 роках до 80 % видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією становили видатки на утримання бюджетних установ, зокрема на заробітну плату працівників, то надалі спостерігається хоча й повільне, але стале зростання капітальних видатків: за період 2000—2007 років вони збільшилися у 102 рази. У 2007 році питома вага капітальних видатків місцевих бюджетів у загальному обсязі їх видатків становила 21 %. Значний вплив на економічну ситуацію в регіонах має діяльність місцевих органів влади на ринках землі й нерухомості. Місцеві органи влади як великі власники землі й нерухомості, здійснюють різноманітні операції: здають в оренду, відчужують, резервують ділянки землі, нерухомість тощо, і суттєво впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур.

2. Інституційна структура місцевих фінансів

Завдання та функції місцевих органів влади можна поділити на дві основні групи:

завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів (власні повноваження). Сферами, обслуговування яких доцільно віднести до власної компетенції місцевого самоврядування є: соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою працевлаштування, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування та інші виграти;

- завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою (делеговані повноваження). Перелік делегованих повноважень визначає центральна влада на законодавчому рівні. Для виконання делегованих повноважень орган, який їх визначає, передає місцевим органам влади відповідні фінансові ресурси, тобто компенсує витрати місцевих органів влади. Відповідно до цих завдань формується інституційна структура місцевих фінансів, яка наведена на рис.1.

Рис.1. Інституційна структура місцевих фінансів

Цільові фонди фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формуються у складі спеціального фонду місцевих бюджетів ~ фонд фінансування дорожніх робіт, фонд охорони природного навколишнього середовища тощо.

Компетенція органів місцевого самоврядування у сфері комунальних платежів обмежена такими функціями:

- встановлення цін і тарифів на побутові, комунальні, транспортні послуги в порядку і розмірах, визначених законодавством;

- погоджування вказаних питань з підприємствами та організаціями, що не належать до комунальної власності.

Комунальний кредит - це фінансовий інструмент, який використовується органом місцевого самоврядування у взаємовідносинах з юридичними і фізичними особами з приводу поворотного, строкового, платного отримання фінансових ресурсів для вирішення соціально-економічних програм місцевого значення. Форми комунального кредиту:

- облігаційні позики;

- безоблігаційні позики;

- цільові кредити спеціалізованих комерційних банків.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні, закріплені і регульовані.

Власні доходи - це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки, збори і платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик. Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати такі місцеві податки і збори як комунальний податок і податок з реклами. До місцевих зборів належить:

збір за паркування автотранспорту;

- ринковий збір;

- курортний збір;

- збір за видачу ордера на квартиру;

- збір за участь у перегонах на іподромі;

- збір на виграш на перегонах на іподромі;

- збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;

- збір за право використання місцевої символіки;

- збір за право проведення кіно - і телезйомок;

- збір за право проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу та лотерей;

- збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг;

- збір із власників собак.

Закріплені доходи - це одна з форм доходів, переданих місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Закріплені доходи є основою фінансових ресурсів, що визначають самостійність місцевих бюджетів.

У прийнятій у 1996 р. Конституції України термін "закріплені доходи" не згадується, не згадується він і в Бюджетному кодексі України, але фактично закріплені доходи щорічно відображаються у Законі України "Про Державний бюджет України".

За місцевими бюджетами, в основному, закріплюються:

- місцеві податки і збори;

- податок з доходів фізичних осіб;

- плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності;

- плата за землю;

- податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів;

- податок на промисел;

- надходження коштів від приватизації підприємств комунальної власності;

- інші доходи, що зараховуються до місцевих бюджетів у розмірах, визначених законодавством;

- надходження від збору за забруднення навколишнього природного середовища в частині, яка належить місцевим бюджетам;

- інші.

Наведений перелік може щорічно змінюватися.

Регульовані доходи - це також одна з форм доходів, що передається центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів нижчого адміністративного рівня. Порядок передачі та розміри

регульованих доходів в Україні щороку встановлюється в Законі України "Про державний бюджет України", а також їх визначено Законом "Про бюджетну систему".

Основні взаємопов'язані елементи місцевих фінансів, представлено на рис. 2. До них належать:

- доходи;

- способи формування доходів;

- видатки;

- інструменти місцевих фінансів (місцеві податки і збори, комунальний кредит, тарифи комунальних платежів, позабюджетні фонди тощо);

- суб'єкти системи;

- об'єкти системи;

- відносини між суб'єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави взагалі.

Рис.2. Елементи місцевих фінансів

3.Система місцевих бюджетів

Система місцевих бюджетів — сукупність самостійних місцевих бюджетів, які не включаються до складу державного бюджету і один до одного.

Місцеві бюджети - це фонди фінансових ресурсів, що формуються і витрачаються на відповідній території. Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах: як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів для розпоряджання нею місцевих органів самоврядування і як систему фінансових відносин, що складається між місцевим та державним бюджетами та всередині сукупності місцевих бюджетів.

Організація місцевих бюджетів залежить від типу державного устрою країни і поділяється на два види:

- бюджети територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування;

- бюджети місцевих державних утворень, які є суб'єктами федерацій (наприклад, бюджети земель у ФРН, штатів у США, суб'єктів федерацій у Російській Федерації)-

У країнах з федеративним устроєм кожен штат чи кантон вирішує питання, які в країнах з унітарним устроєм належать до компетенції центрального уряду. У країнах з федеративним устроєм остаточний розподіл функцій здійснюється на регіональному рівні управління. В багатьох унітарних країнах центральний уряд вирішує, що повинен робити кожен рівень місцевого управління. Рівні місцевого управління можуть співпрацювати, але зазвичай останнє слово у розподілі повноважень залишається за центральним урядом. Проте після розмежування повноважень між місцевими органами влади та державними органами найнижчі щаблі вирішують більшість питань самостійно.

В унітарних державах встановлення адміністративно-територіального поділу належить до відання центральної влади та уряду. У федеративних державах адміністративно-територіальна структура - це компетенція суб'єкта федерації.

Система органів місцевого самоврядування та управління, як правило, будується у відповідності з адміністративно-територіальним поділом країни. Адміністративно-територіальний поділ - це поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління державою.

Найбільш суттєвими для підтримки принципу бюджетного унітаризму є:

• єдина унітарна правова система, встановлена парламентом та сенатом, яка мас виключні повноваження, однак передбачено також ухвалення норм законодавчого характеру регіональними представницькими органами;

• унітарні принципи організації апарату державної служби, наявність інституційних одиниць загальної адміністративної влади, відповідальних на кожному територіальному рівні за національні інтереси та результатами діяльності адміністрації, передусім стосовно суспільної безпеки та порядку;

• законодавче встановлення принципів місцевого самоврядування в регіоні;

• закріплене законом єдине визначення фінансової системи, особливо податкової системи, без уповноваження регіонального самоврядування правом оподаткування, окрім права визначати податкові ставки, категорії податкових знижок тощо;

• заперечення концепції встановлення вищої парламентської палати (сенату) як представника місцевих урядів, який виражає їх інтереси.

В унітарних країнах поняття місцеві бюджети збігається з поняттям бюджети місцевого самоврядування. Оскільки Україна с унітарною країною, тому під місцевими бюджетами слід розуміти бюджети органів місцевого самоврядування.

Конституція України не визначила характеру республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів. Але їх, безумовно, слід вважати місцевими, оскільки у правовій унітарній державі може бути лише один державний бюджет - бюджет центрального уряду.

Місцевими бюджетами в Україні визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Місцевий бюджет може розглядатися в трьох аспектах:

- по-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів;

- по-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування;

по-третє, це економічна категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним атрибутом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом.

В Україні існує система так званих зведених місцевих бюджетів. Вони використовуються в процесі бюджетного планування та бюджетного регулювання (рис. 3). До місцевих зведених бюджетів в Україні відносять:

- бюджет Автономної Республіки Крим;

- бюджет області;

- бюджет міста з районним поділом;

- бюджет району.

Рис .3. Система місцевих бюджетів

Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет Автономії та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування цієї автономії.

Бюджет області складається з обласного бюджету та бюджетів районів і міст обласного підпорядкування.

Бюджет району об'єднує районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, бюджети селищних і сільських рад.

Бюджет міста з районним поділом об'єднує міський бюджет та бюджети районів у місті.

Зведений (консолідований) бюджет України — це сукупність усіх бюджетів, що входять до складу державного та місцевих бюджетів.

4. Доходи і видатки місцевих бюджетів

Ключову роль у становленні системи самостійних місцевих бюджетів відіграють їхні доходи та способи, па основі яких вони формуються. Звичайно, потребує вирішення питання зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок податкових надходжень. Ці проблеми потребують ґрунтовних наукових розробок, запровадження зарубіжного досвіду щодо максимізації доходної частини місцевих бюджетів в унітарних державах.

Місцевий бюджет може складатися із загального й спеціального фондів.

Загальний фонд включає надходження з поточного або реєстраційного рахунку фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок платіжними дорученнями, в якому вказуються суми засобів, виділених на видатки установ в розрізі кодів економічної класифікації.

Спеціальний фонд формується з конкретно визначених джерел надходжень і використовується на фінансування конкретно визначених цілей.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові доходи, неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

Як зазначалось, за економічною природою доходи місцевих бюджетів поділяють на власні, закріплені і регульовані. Отже, структура доходів місцевих бюджетів включає: міжбюджетні трансферти, власні доходи та регулюючі доходи.

Згідно зі статтею 143 Конституції України встановлено, що власних доходів в обласних і районних бюджетах немає, а є в основному закріплені або залучені, якщо фінансується спільна програма.

Місцеві запозичення - операції, пов'язані з отриманням коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з'являються зобов'язання перед бюджетом, і операції, пов'язані з поверненням цих коштів до бюджету.

Запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватися лише до бюджету розвитку або для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду місцевого бюджету протягом бюджетного року.

Тимчасовий касовий розрив - незбіг у часі фінансування видатків з надходженням доходів.

Місцеві запозичення виникають у таких випадках:

- запозичення з бюджетів вищого рівня;

- запозичення в комерційних банках;

- бюджетні гарантії під запозичення комерційних структур, у тому числі на потребу бюджетної сфери;

- випуск муніципальних позик.

Обсяги фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, постійно зростають (таблиця 1). Основу доходів місцевих бюджетів становить податок із доходів фізичних осіб, який, згідно з Бюджетним кодексом України, належить до закріплених за місцевими бюджетами доходів. За період 2003-2007 років зменшилася питома вага закріплених за місцевими бюджетами доходів у їх загальному обсязі - із 44,3 % до 35,0 %, а також питома вага власних доходів місцевих бюджетів - із 18,9 % до 16,9 %. Водночас зросла питома вага між бюджетних трансфертів у загальному обсязі місцевих бюджетів - із 34,2 % до 45,5 % (таблиці 12.2, 12.3). Це пов'язано, головним чином, з тим, що за порівняно постійних обсягів власних надходжень місцевих бюджетів весь час є потреба в підвищенні оплати праці працівників бюджетної сфери, що враховується Міністерством фінансів України при визначенні дотації на вирівнювання місцевих бюджетів.

Таблиця 1

Обсяги місцевих бюджетів у 2000-2007 роках

Джерело: дані Міністерства фінансів України та Державного комітету статистики України

Таблиця 2

Обсяги власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів (згідно зі статтями 63 і 69 Бюджетного кодексу України)

Ключову роль у становленні самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення видатків, склад видатків і фінансові нормативи бюджетної забезпеченості які застосовуються при розрахунку обсягів цих видатків.

Кошти місцевих бюджетів витрачаються тільки в тих напрямах і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, районними радами та радами місцевого самоврядування. Тобто відповідні ради розглядають подані проекти бюджетів з розрахованими видатками і приймають відповідні рішення, в яких крім обсягів видатків обов'язково затверджують головних розпорядників бюджетних коштів. І тільки ці рішення являються законною підставою для фінансування бюджетних галузей та відповідних програм. Видатки місцевих бюджетів поділяються на:

поточні видатки - це видатки з бюджетів на фінансування мережі закладів, установ, підприємств, організацій та органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, фінансування бюджетних програм, тощо. - видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення, структурної перебудови як комунального, так і народного господарства. Сюди відносяться також субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

Таблиця 3

Структура власних і закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів (згідно зі статтями 63 і 69 Бюджетного кодексу України)

Джерело: дані Міністерства фінансів України

Також видатки місцевих бюджетів діляться на:

- видатки першого кошика - це видатки, які згідно з нормами Бюджетного кодексу України враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів і здійснюються з бюджетів на утримання державного апарату, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт.

- видатки другого кошика - це видатки, які згідно з нормами Бюджетного кодексу України не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. До них відносяться видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, транспорт і дорожнє господарство, експлуатація дорожньої системи місцевого значення, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, програми природоохоронних заходів місцевого значення та інші програми затверджені відповідною радою. Видатки бюджету розвитку місцевих бюджетів — це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів. До них належать погашення основної суми боргу місцевих бюджетів (крім позичок на покриття тимчасових касових розривів), капітальні вкладення, внески у статутні суб'єктів підприємницької діяльності.