Місцеве самоврядування України

   МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В  УКРАЇНІ 
 
 
 
 
 

   Нормативно-правові  акти

   Європейська Хартія місцевого самоврядування, ратифікована Законом України від 15.07.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38.

   Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 p., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24.

   Закон України «Про вибори депутатів Верховної  Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 p., зі змінами і доповненнями // Урядовий кур'єр. — 2004. — 9 липня.

   Закон України «Про всеукраїнський і місцеві  референдуми» від 03.07.1991 p., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 33.

   Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 p., зі змінами і доповненнями // Урядовий кур'єр. — 2002. — 2 серпня.

   Закон України «Про органи самоорганізації  населення» від 11.07.2001 р. // Урядовий кур'єр. - 2001. - 15 серпня.

   Закон України «Про службу в органах  місцевого самоврядування» від  06.07.2001 p., зі змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 33. 
 

   1. Поняття місцевого самоврядування

   Відповідно  до ч. 2 ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Стаття 7 Конституції України встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. У розділі XI «Місцеве самоврядування» Конституції України визначено засади організації і діяльності місцевого самоврядування як конституційно-правового інституту.

   У п.15 ч. 1 ст. 92 Конституції України закріплено, що засади місцевого самоврядування визначаються виключно законами України. На сьогодні базовими законами, які встановлюють засади місцевого самоврядування в Україні, є:

   Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 p., зі змінами і доповненнями;

   Закон України «Про органи самоорганізації  населення» від 11.07.2001р.;

   Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 p., зі змінами і доповненнями;

   Закон України «Про службу в органах  місцевого самоврядування» від 07.06.2001 p., зі змінами і доповненнями;

   Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 p., зі змінами і доповненнями.

   Особливості здійснення в тому числі місцевого  самоврядування у місті Києві, відповідно до Конституції України та законів України, визначає Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15.01.1999 р.

   У ч. 1 ст. 140 Конституції України зазначається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

   Відповідно  до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

   У ч. 1 ст. З Європейської хартії про місцеве самоврядування місцеве самоврядування визначається як право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Отже, Хартія розглядає як суб'єкт місцевого самоврядування насамперед органи місцевого самоврядування, однак передбачає в ч. 2 ст. З можливість звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається за законом, тоді як відповідно до ч. 1 ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Закону основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада. 

   У ст. 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

   2. Система місцевого самоврядування в Україні

   Система місцевого самоврядування в Україні включає:

   •  територіальну громаду;

   •  сільську, селищну, міську раду;

   •  сільського, селищного, міського голову;

   •  виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

   •  районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

   •  органи самоорганізації населення. 

   У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або  міської ради, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

   Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності. 

   Розрізняють кілька форм безпосереднього здійснення територіальними громадами права на місцеве самоврядування, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

   Місцеві вибори. Основні засади, особливості та порядок організації і проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад та сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 06.04.2004 p., зі змінами і доповненнями.

   Депутати  сільських, селищних, міських рад  та сільські, селищні, міські голови обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад. Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.

   Вибори  депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища.

   Вибори  депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм.

   Вибори  депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті.

   Вибори  депутатів районних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району.

   Вибори  депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області, міст Києва та Севастополя, згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм.

   Вибори  сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі, межі якого збігаються з межами села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища, міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм. 

   Відповідно  до частин 1, 2 ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

   Участь  громадян України у місцевих виборах є добровільною. Ніхто не може бути примушений до участі або неучасті у виборах.

   Право голосу на місцевих виборах мають  громадяни України, котрі належать до відповідних територіальних громад, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання на її території згідно із Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».

   Громадяни України, котрі належать до відповідної  територіальної громади, які мають право голосу, можуть шляхом самовисування або через республіканські (в Автономній Республіці Крим), обласні, районні, районні у містах, міські організації політичних партій та їх виборчі об'єднання — блоки брати участь у висуванні кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, роботі виборчих комісій, проведенні передвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів та в інших заходах у порядку, визначеному законами України.

   Не  мають права голосу на місцевих виборах  громадяни України, визнані судом недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі. 

   Депутатом та сільським, селищним, міським головою  може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг вісімнадцяти років та має право голосу відповідно до ст. 70 Конституції України. Депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість непогашена або незнята в установленому законом порядку.

   Право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними через місцеві організації партій (блоки) або шляхом самовисування у випадках, передбачених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».  
 

   Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради є диференційованим залежно від кількості жителів адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширює свої повноваження відповідна рада, і може становити від 12 до 150 депутатів включно. 

   Представницька  форма здійснення територіальними громадами права на місцеве самоврядування реалізується через діяльність сільських, селищних, міських, районних, обласних рад³; сільських, селищних, міських голів.

   Сільський, селищний, міський  голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

   Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень. У разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови чи неможливості виконання ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту вступу на посаду новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до закону.

   Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує  на її засіданнях. Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

   Сільський, селищний, міський голова у межах  своїх повноважень видає розпорядження.

   Сільський, селищний, міський голова несе персональну  відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.

   При здійсненні наданих повноважень  сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

   Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін. 
 

   Повноваження  сільських, селищних, міських голів  визначено у ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак перелік цих повноважень не є вичерпним, оскільки відповідно до п. 19 ч. З ст. 42 цього Закону сільський, селищний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

   Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (уразі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

   Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад підконтрольні й підзвітні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпоряджання земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

   Органи  місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в  межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй  діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим — також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

   Правовий  статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначається Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 p., зі змінами і доповненнями.

   Депутат місцевої ради як представник інтересів  територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини — виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Таке формулювання загальних обов'язків депутата місцевої ради дає можливість дійти висновку про те, що депутати місцевих рад мають імперативний мандат, що передбачає обов'язки:

   •  керуватися у своїй діяльності не тільки загальнодержавними інтересами, а й інтересами територіальної громади чи виборців свого виборчого округу, від яких його обрано;

   •  підтримувати зв'язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради;

   •  не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців.

   Депутат місцевої ради, який не виправдав довір'я  виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними в установленому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» порядку.

   Депутат місцевої ради є повноважним і  рівноправним членом відповідної ради — представницького органу місцевого самоврядування.

   Повноваження  депутата місцевої ради починаються  з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.

   Повноваження  депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі:

   1) його відкликання виборцями в установленому Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» порядку;

   2) відкликання його політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчим списком відповідної місцевої організації якої його було обрано депутатом місцевої ради, у разі невходження депутата місцевої ради (крім депутата сільської, селищної ради), обраного за виборчим списком відповідної місцевої організації політичної партії (виборчих блоків політичних партій) у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної ради, до складу депутатської фракції відповідної місцевої організації політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або його виходу зі складу такої депутатської фракції внаслідок подання депутатом особистої заяви про вихід з депутатської фракції, або переходу депутата в іншу депутатську фракцію, або з інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком відповідної місцевої організації якої його було обрано депутатом місцевої ради;

   3) припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;

   4)  обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом несумісне з виконанням депутатських повноважень;

   5) обрання його депутатом іншої місцевої ради;

   6) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

   7) набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі;

   8) його смерті. 
 
 

   3. Організаційно-правова основа місцевого самоврядування в Україні

   Органи  місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

   Органам місцевого самоврядування законом  можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

   Щодо  компетенції сільських, селищних, міських рад, то відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розрізняють:

   • загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, зміст якої визначається тим, що сільські, селищні, міські ради уповповажені розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання;

   • виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, зміст якої полягає у закріпленні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» переліку питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

   Щодо  повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, то згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» у відповідних сферах (у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, в галузі бюджету, фінансів і цін, щодо управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, у галузі будівництва, у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, у сфері соціального захисту населення, в галузі зовнішньоекономічної діяльності, в галузі оборонної роботи, щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою, щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, щодо відзначення державними нагородами України) виділяються їх:

   а) власні (самоврядні) повноваження;

   б) делеговані повноваження.

   При цьому виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

   Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах. Визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання.

   Щодо  компетенції районних та обласних рад, то відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розрізняють:

   •  виключну компетенцію районних та обласних рад, зміст якої полягає у закріпленні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» переліку питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях районних та обласних рад;

   • загальну компетенцію районних та обласних рад, зміст якої визначається тим, що районні та обласні ради уповноважені розглядати й вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання законами.

   Крім  того, районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження, перелік яких визначено ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому відповідно до ч. 2 ст. 16 цього Закону органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. 

   Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

   Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною  територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після  реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова. У разі якщо на час проведення першої сесії відповідного сільського, селищного, міського голову не обрано, про що на сесії ради інформує голова територіальної виборчої комісії, рада обирає тимчасову президію з депутатів ради в кількості трьох — п'яти осіб. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання секретаря ради. З часу обрання секретаря ради він головує на пленарних засіданнях ради.