Муниципальная собственность в Российской Федерации: проблемы формирования и развития

 

Муниципальная собственность  в Российской Федерации: проблемы формирования и развития.

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ____________________________________________________  2

  1. Понятие и состав муниципальной собственности______________ 4
  2. Формирование муниципальной собственности _________________ 7
  3. Проблемы развития муниципальной собственности____________  10

Заключение __________________________________________________  14

Список использованной литературы ______________________________ 15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Муниципальная собственность  наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы формирования эффективного управления и распоряжения муниципальной  собственностью являются, поэтому приоритетными  для муниципальных образований. Для вновь созданных муниципальных образований особую актуальность приобретает проблема скорейшего и полноценного нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом.

Принципиальным вопросом реформирования российского общества в девяностые годы стало изменение отношений собственности и создание нового хозяйственного механизма, основанного на многообразии форм собственности, инициативе и самостоятельности экономических субъектов. С развитием рыночного сектора экономики произошла перестройка прежде единой гипертрофированной государственной собственности путём разграничения между федеральным, субфедеральным и местным уровнями. В основу формирования новой территориальной структуры государственной собственности положен принцип оптимального соответствия объёма и характера объектов собственности характеру задач, решаемых в рамках административно-территориального образования в интересах его населения.

Муниципальная собственность  является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Эта собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования её составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения. Процесс формирования муниципальной собственности в муниципальных образованиях России ещё не завершён. Территориальные, отраслевые особенности муниципальной собственности, формы использования её производственной, финансовой и социальной составляющей ещё не имеют устоявшихся проявлений, требуют изучения и оптимизации.

Муниципальная собственность  служит основой независимости и  самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки  населения территории. В России выполнение этих функций муниципальной собственности  приобретает особую значимость.

Целью данной работы является рассмотрение правового регулирования  муниципальной собственности в  Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  1. Понятие и состав муниципальной собственности

 

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений по управлению и распоряжению муниципальным имуществом должна базироваться на действующем федеральном законодательстве, регулирующем отношения собственности. В своей нормотворческой деятельности органы местного самоуправления должны опираться при этом на конституционную норму, закрепляющую их право на самостоятельное управление муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ). Ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов РФ, в административных границах которого находится муниципальное образование, не могут регламентировать непосредственно сам порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Собственность – это  отношение лица к принадлежащей  ему вещи как к своей, которое  выражается во владении, пользовании и распоряжении ею, а также в устранении вмешательства всех третьих лиц в ту сферу хозяйственного господства, на которую простирается власть собственника.

Понятие муниципальной собственности, порядок ее образования, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Гражданским Кодексом Российской Федерации, федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными и региональными законами.      

Статья 35 Конституции РФ  и статья 209  Гражданского кодекса РФ, раскрывая содержание права собственности, определяют его как совокупность прав владения, пользования и распоряжения своим имуществом.     

В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.    

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».     

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления.

Субъектом права муниципальной  собственности являются муниципальные  образования. В соответствии с определением, содержащимся в статье 1 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальное образование это городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Перечень объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен.

В статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислен состав муниципальной собственности. 

Статья 9 Конституции Российской Федерации выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и другие природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.     

Содержание права муниципальной  собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе.      

Право муниципальной  собственности, как и право собственности  вообще, является элементом абсолютного  правоотношения. Все лица по отношению  к муниципальной собственности  выступают в качестве обязанных лиц. Их обязанность состоит в том, что они не должны посягать на целостность муниципальной собственности. В свою очередь, собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, которые не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.      

Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», права собственника в  отношении имущества, входящего  в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.

 

 

 

2.Формирование муниципальной собственности

 

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом.

В Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению.

Общеэкономическим принципом формирования публичной собственности является закрепление за органами публичной власти лишь имущества, предназначенного для исполнения их властных полномочий, но не хозяйственных функций. В противном случае данный орган публичной власти становится доминирующим хозяйствующим субъектом на соответствующей территории и, вследствие этого, осуществляет экономические функции (диктует цены на недвижимость, размер арендных платежей и т.д.), не соответствующие властным полномочиям, поэтому против него могут быть применены меры антимонопольного воздействия. 
Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим, закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14-16 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. Этот фактор является базой и для обоснованного разделения муниципального имущества между различными видами муниципальных образований.

Основным принципом  формирования муниципальной собственности является принцип эффективного использования имущества, обеспечивающего качественное предоставление услуг населению. При этом важно правильно определить организационно-правовые формы организаций, за которыми закрепляется муниципальное имущество.

Движимое, недвижимое муниципальное  имущество находится в местной  казне наряду со средствами местных  бюджетов или закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и  учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования, распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления, продолжающих осуществлять в отношении названного имущества правомочия собственника. Муниципальные предприятия владеют, пользуются, распоряжаются закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения - на праве оперативного управления.

Экономическую эффективность деятельности муниципальных предприятий следует определять на основе сформированного реестра показателей экономической эффективности деятельности предприятия. Одним из таких показателей является обеспечение поступлений в местные бюджеты части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и обязательных платежей.

Еще одним показателем  эффективности использования имущества  может служить доля неналоговых  доходов, основную часть которых  составляют доходы от использования имущества, в доходах бюджетов соответствующего уровня.

Муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов местного бюджета, роста экономического потенциала территории.

 Перечень муниципального имущества, возможно, привести в большее соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования.

В пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
3. Проблемы развития  муниципальной собственности 

Реформа местного самоуправления, осуществляемая на основе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, сопровождается множеством судебных споров между органами государственной и муниципальной власти.

Проблемами развития муниципальной собственности являются:

  • разграничение объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
  • разграничение собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки;
  • формирование муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ;
  • регистрация имущества.

С обозначенными выше проблемами сталкиваются все субъекты Российской Федерации, в связи с тем, что в России фактически незавершен процесс формирования муниципальной собственности, что не позволяет органам местного самоуправления эффективно управлять муниципальным имуществом и развивать вверенные территории. Требуется дополнительное нормативное регулирование процесса фактического завершения формирования муниципальной собственности.

Особая роль в развитии муниципальных имущественных отношений  принадлежит вопросам эффективного управления муниципальной собственностью.

Наиболее существенной проблемой развития является доминирование в практике муниципальных образований авторитарного стиля управления муниципальной собственностью. В большинстве случаев гражданское общество отстранено от участия в управлении собственностью, это ведет к отрыву органов местного самоуправления от народа, лишению их способности принимать адекватные управленческие решения. Данная проблема может быть разрешена на основе использования механизма общественного надзора за деятельностью органов местного самоуправления, который предусматривает привлечение к управлению муниципальной собственностью независимых экспертов.

Другой проблемой является широкое распространение в практике муниципальных образований арендные отношения управления муниципальной собственностью, ориентированной на пополнение местных бюджетов за счет арендных платежей. Изначально такие отношения можно было назвать рискованными. В случае обвала цен на рынках аренды площадей и иной собственности  ее реализация приведет к негативным социально-экономическим последствиям - спаду деловой активности, увеличению безработицы, обострению социальных проблем. Решение этой проблемы видится: в разработке методики формирования сбалансированных местных бюджетов, нормативном закреплении в главе 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации положения о необходимости формирования сбалансированных местных бюджетов путем пополнения их различными формами местных, федеральных и региональных доходов.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав  и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции РФ ни в Гражданском кодексе РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.     

К числу наиболее острых проблем развития, относятся:     

- отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут, и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов:

- неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах «бедных» территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;     

- отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.     

Необходима коренная реформа, так как:     

- отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;     

- местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований являются дотационными, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;     

- потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;     

- муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы.     

Муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.      

Органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

 

 

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

заключение

 

Муниципальная собственность  по своему назначению составляет экономическую  базу местного самоуправления и служит источником получения доходов местных  бюджетов и, в конечном счёте, удовлетворения социально-экономических потребностей в регионе. К муниципальным предприятиям относятся промышленные предприятия местного значения, объекты производственной и социальной инфраструктуры региона, непосредственно связанные с обслуживанием местного населения и бизнеса, размещённого в рамках территории местного сообщества. Муниципальная собственность является основной частью местного хозяйства, в процессе функционирования которого происходит воспроизводство объектов муниципальной собственности.

Основная проблема муниципальных образований - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причем это не является особенностью России, а присуще всем странам. Основными источниками доходов, которыми располагают органы местного самоуправления, являются: налоги; неналоговые поступления; доходы от собственной хозяйственной деятельности; муниципальный кредит.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

  1. Законодательные и нормативные акты

 

1.1. Конституция Российской  Федерации (принята всенародным голосованием    12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СПС Консультант Плюс, 2010.

    1. Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (принят ГД ФС

РФ 21.10.1994 г.), ред. от 27.12.2009// СПС Консультант Плюс, 2010.

    1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (принят ГД ФС

РФ 17.07.1998 г.), ред. от 17.12.2009 // СПС Консультант Плюс, 2010.

    1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009)

«Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»

    1. Федеральный закон от 21.12.2001 № 17-ФЗ (ред. от 07.05.2009, с

изм. от 18.07.2009) «О приватизации государственного и муниципального имущества»

 

 

  1. Специальная литература

 

    1. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под.

ред. В. Б. Зотова. СПб.: Лидер. 2005. – 376 с.

    1. Управление муниципальным имуществом : учебное пособие /

Под общ. ред. Е. В. Иванкиной. - М.: АНХ, 2007. - 606 с.

    1. Муниципальное управление: учебное пособие / Под общ. ред.

И.В.    Стародубровской. - М.: АНХ. 2007. - 639 с.