Муниципальное
ПЛАН:
1. Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества.
2.Территориальные основы местного самоуправления в Самарской области.
Список литературы
Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества.
Одной из сложнейших проблем при формировании системы местного самоуправления является вопрос о его базовых ценностях, наиболее значимых именно для нынешнего этапа общественного развития.
На основе этого, например, решается вопрос о размерах единицы местного самоуправления (по территории и по числу жителей). Если основная задача - добиться максимальной эффективности деятельности местных органов власти, достижения наиболее высокого уровня предоставления ими услуг населению, то выбор, как правило, делается в пользу более крупных самоуправляющихся единиц, способных сконцентрировать в своих руках достаточный объем ресурсов. Однако в этом случае существует серьезная опасность потери ими собственно самоуправленческого начала. А ведь значение местного самоуправления в жизни страны далеко не исчерпывается управленческими функциями. Выступая в роли наиболее важного связующего звена между гражданским обществом и государством, оно является неотъемлемой сущностной характери-стикой демократического общества.
Являясь той оптимальной точкой, где сходятся интересы местных сооб-ществ, отдельного гражданина, государства, политических партий, групп интересов, местное самоуправление обладает огромными потенциальными возможностями гармонизации взаимоотношений между ними, укрепления различного рода социаль-ных связей. Однако это же обстоятельство приводит к тому, что именно на данном уровне с наибольшей остротой проявляется и весь комплекс социальных, политиче-ских и экономических проблем данного общества, сталкиваются интересы не только местных, но и региональных и общенациональных политических элит.
Развитие местного самоуправления является противовесом авто-кратической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма. Местное самоуправление расширяет круг субъектов политической власти и одно-временно ограничивает последнюю, тем самым оно способствует развитию сво-боды индивидуума.
Именно местное самоуправление предоставляет широкие возмож-ности для участия граждан в политическом процессе. И здесь представляется особо важным обеспечить максимальную доступность органов местного самоуправления для рядового гражданина, поскольку в этом случае ему предоставляется возможность играть активную полити-ческую роль.
Занимаясь координацией, интеграцией и инновациями, органы местного самоуправления в современных условиях занимают достаточно прочное положение в системе общественного управления и по мере развития демократии призваны играть все более важную роль в определении общенациональной политики и решения общенациональных проблем. Выступая с позиций управленческого лидера в местном сообществе, являясь живым носителем самой идеи сообщества, конструктивной гражданской активности, принципа субсидиарности, они являются центром притяжения для других институтов гражданского общества, функционирующих на территории данной местности, поскольку нередко только благодаря поддержке местных властей и с их непосредственной помощью негосударственные организации способны реализовать многие свои проекты.
Одновременно при необходимости именно органы местного самоуправления могут наиболее эффективно выступать в качестве посредника между общественными организациями и государством. В свою очередь, негосударственные организации могут служить для местного самоуправления хорошим индикатором общественного мнения, одним из важнейших каналов обратной связи местной власти с населением.
Всемерно поддерживая развитие местного самоуправления, необходимо отдавать себе отчет в том, что в реальной действительности оно остается все же в значительной степени управлением и в этом качестве может нанести столь же серьезный ущерб правам и свободам отдельных граждан, а порой и целым группам, как и центральное правительство. Отсюда необходимость взаимоконтроля различных уровней общественного управления и структурных элементов политической системы за соблюдением прав и свобод граж-дан. В условиях крайне неоднородного состава населения важнейшую роль здесь должны играть различного рода общественные организации, как выразители интересов различных социальных, национальных, культурных, демографических и пр. групп. Взаимодействия с ними, органы местного самоуправления нередко учатся у них гибкости, навыкам самоорганизации, командной работе, демократической культуре принятия решений.
Роль местного самоуправления в становлении и развитии гражданского общества зависит от наличия общественного контроля и политического равноправия, находящих свое выра-жение не только в создании равных условий для всех участников избирательного процесса, обеспечении его конкурентности и свободы волеизъявления граждан, но и в последующей подотчетности представителей власти народу, их ответственности перед обществом за проводимую политику и конкретные действия, которые они предпринимают, находясь у власти.
По мере развития гражданского общества все большее влияние на деятельность органов местного самоуправления оказывают различные группы инте-ресов. В результате позиции местных советов могут вступать в противоречие с более пря-мыми формами участия граждан, поскольку если органы местного самоуправления представляют интересы местного сообщества в целом, то общественные организации выражают и защищают интересы отдельных категорий граждан. Таким образом, на первый план выходит проблема согласования интересов, поиска взаимоприемлемых решений.
Одним из наиболее действенных путей недопущения возникновения подобного рода конфликтов является активное участие не только политических партий и организаций, но и других негосударственных организаций в обеспечении представительства своих интересов в местных советах. При этом все участники избирательного процесса должны помнить, что:
-- для формирования политически представительного местного самоуправления необходимо, чтобы голоса всех граждан имели равный вес, вне зависимости от того, где они живут и за какую партию голосуют;
-- для адек-ватного социального представительства необходимо обеспечение реального равен-ства возможностей участвовать в выборах органов власти для представителей всех социальных групп и слоев населения;
-- для представительства общественного мне-ния требуется, чтобы доступ к средствам массовой информации и органам власти не зависел от богатства и связей.
В нынешней российской ситуации особое значение приобретает осознание органами местного самоуправления и негосударственными организациями существования общих интересов и проблем, которые должны заставить их объединять свои усилия, коор-динировать свою деятельность, пытаться установить возможно более тесные связи друг с другом.
В основе этого лежат два объединяющих фактора. Во-первых, это общая за-бота о повседневной демократической практике, максимально приближенной к лю-дям, во-вторых, отстраненность от процесса принятия решений в рамках общенациональной или региональной политики. Возможность оказывать реальное воздействие на процесс принятия решений напря-мую связана со способностью к выработке единой (или хотя бы близкой) позиции.
Развитие гражданского общества требует перехода от "культуры конфликта" к "культуре согласия", а для этого необходимо осознание общности базовых интересов. Такое осознание легче достижимо именно на местном, локадьном уровне и, соответственно, может быть реализовано через местное самоуправление. В то же время именно здесь наиболее отчетливо прослеживается ответственность граждан за результаты своего политического, в частности, электорального поведения, что должно способствовать усилению демократического элемента в политической культуре общества.
Территориальные основы местного самоуправления в Самарской области.
Вопросы административно-
В статье 12 Главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации указано, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».[1] Местное самоуправление рассматриваются специально в главе 8, одной из девяти самостоятельных глав Основного Закона РФ[2]. Здесь неоднократно подчеркивается самостоятельность органов местного самоуправления в решении очень широкого круга вопросов местного значения. К одним из таких вопросов отнесен и вопрос изменения территориальных границ.
Конституция Российской Федерации ужесточает требования к изменениям границ как субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления. В части 3 статьи 67 Конституции РФ указано, что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». Часть вторая статьи 131 гласит: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».
Вопросы АТУ муниципальных образований, к которым относятся районы и общины, были подробнее раскрыты в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в дальнейшем «ФЗ-154»). Этот закон опирался на следующие основные принципы:
1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.
2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
Нетрудно понять, что развивая концепцию Конституции РФ ФЗ-154 фактически отделил местное самоуправление от АТУ. В главе II «Территориальные основы местного самоуправления» имелось две статьи: статья 12 «Территории местного самоуправления» и статья 13 «Установление и изменение границ муниципального образования».
В части 1 статьи 12 указано на многообразие организационных форм муниципальных образований: наряду с районами указаны уезды, а вместе с сельскими округами - волости и сельсоветы. Этим подчеркивалось право муниципальных образований самим определять название своей АТЕ.
Реализация этого права, закрепленная в уставах районов Самарской области, привела на начало 1998 года к наличию восьми видов низовых АТЕ: сельские администрации (117 в 10-ти районах и двух городах областного подчинения); волости (87 в семи районах); администрации округа (50 в трех районах); администрации волости (29 в трех районах), сельские волости (15 в одном районе); администрации сельского округа (14 в одном районе); волостные администрации (7 в одном районе) и администрации территориального округа (5 в одном районе).
Наряду с подчеркиванием самостоятельности органов местного самоуправления это вносило неразбериху и путаницу. Например, отождествление нынешних общин с волостями. Даже в период их наибольшего дробления волости превышали по территории и численности населения нынешние общины. А в конце своего существования, в 20-е годы нашего века в состав волостей входили сельские советы и укрупненные волости были заменены районами. В работах по районированию того периода даже применялись термины «районная волость» и «волость-район» [3].
Также неправомерно давать название низовым АТЕ термин «округ», даже с добавлением слов «сельский», «административный» или «территориальный». Округ по реформе АТУ 20-х годов охватывал несколько районов и в современной системе АТУ он таким и остался, существуя совместно со словом «автономный». Именно в форме территориальных образований из нескольких районов создано шесть округов в Свердловской области. Еще больше отдалило термин «округ» от низового уровня АТУ создание федеральных округов в 2000 году.
В третьем абзаце части 1 статьи 12 указывалось, что «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Этим правом еще раз подчеркивалось самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов АТУ, а также отсутствие подчиненности одного органа местного самоуправления (общины) другому (району).
Однако это противоречит рассматриваемому нами принципу социально-экономического районирования, при котором численность населения является одним из основных факторов, влияющих на АТУ.
В части 2 статьи 12 дается определение территории муниципального образования, которую «составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения».
Исходя из этого определения любая АТЕ (муниципальное образование) должна иметь четко выраженные границы. Как уже отмечалось этого не было в советский период в сельсоветах и оставалось невыполнимым в общинах после принятия ФЗ-154.
Статья 13 «Установление и изменение границ муниципального образования» состояла из трех частей. В первой части определялось, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются по инициативе «населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
Во второй части закона повторялось требование части 2 статьи 131 Конституции РФ, не допускающее изменение границ муниципальных образований «без учета мнения населения соответствующей территории». Здесь же это требование закрепляется положением, по которому «законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление». Также к закону субъекта Федерации отсылает третья часть данной статьи, которым определяется «порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований».
В Уставе Самарской области, принятом в 1995 году, вопросам АТУ была полностью посвящена шестая глава первого раздела. В ней имелось 7 статей (с 40 по 46). Отдельные положения данной главы не могли восприниматься однозначно. Например, статья 41 определяла, что «границы Самарской области могут быть изменены с учетом волеизъявления большинства граждан, проживающих в Самарской области, по взаимному согласию Российской Федерации, Самарской области и граничащих с Самарской областью субъектов Российской Федерации». Таким образом, например, при передаче любого населенного пункта из состава Самарской области или включения в состав области требовалось провести областной референдум. Наверное, было бы правильнее учитывать мнения только населения, адрес которого (область, район или община) меняется в результате административно-
В рассматриваемой главе, как и в целом в Уставе области не были перечислены районы и города, образующие Самарскую область, однако указывалось, что «перечень территориальных образований и населенных пунктов содержится в Реестре административно-
Это, вытекало из ранее указанных основных принципов местного самоуправления в РФ: самостоятельности в решении вопросов местного значения, организационного обособления и многообразия организационных форм органов местного самоуправления. Перечисленные принципы подтверждались в статье 124 главы 16 Устава области «Основы организации местного самоуправления в Самарской области», где, в частности, определено, что «структура и наименование органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно».
Однако в ныне утратившим силу Законе Самарской области «Об административно-
В статье 5 рассматриваемого областного закона были определены общие критерии отнесения АТЕ к районам Самарской области и волостям. Так, при образовании районов учитывались «сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, тяготение волостей и городских поселений к определенному центру, состояние путей сообщения и средств связи между поселениями, численность населения и общий экономический потенциал территории, достаточный для функционирования объектов производственной и социальной инфраструктуры межпоселенческого значения».
При образовании волостей учитывались наличие относительно крупного населенного пункта или группы соседствующих небольших поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, его транспортная доступность, возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг населению.
В обоих случаях мы видим характерные признаки социально-экономического тяготения в числе критериев для образования АТЕ.
В статье 6 определялись виды населенных пунктов. Были перечислены все 11 видов СНП области, зафиксированных по последней переписи населения 1989 года: села, деревни, поселки, хутора, железнодорожные станции, железнодорожные разъезды, железнодорожные казармы, железнодорожные будки, кордоны, кошары, аулы. Определения каждого из видов СНП и каких-либо отличительных особенностей отдельных из них не приводились.
Общие критерии определения видов городских населенных пунктов (поселений) Самарской области, закрепленные в статье 7 закона, полностью копировали Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» от 12.09.57г.[5]. Эти критерии были еще раз подтверждены в 1982 году в Положении о порядке решения вопросов АТУ в РСФСР [6].
В третьей и четвертой главах закона конкретизировались положения по порядку решения вопросов АТУ, регистрации и учету АТЕ и населенных пунктов Самарской области.
Вопросы АТУ были отражены и в уставах органов местного самоуправления Самарской области. Так, в Уставе города Самары, принятом городской Думой в 1996 году, глава 3 называлась «Территория города».
В статье 3.1. данной главы давалось определение границы (городской черты), порядок ее утверждения и изменения. В статье 3.2. указывались категории городских земель, порядок отнесения их к соответствующей категории и перевода из одной категории в другую. В статье 3.3. перечислялись все 9 АТЕ города: 9 районов и 2 поселка, указывалось, что АТЕ в городе не являются муниципальными образованиями, т.е. в них не образуются органы местного самоуправления. В статье 3.4. говорилось о городских территориальных единицах с особым статусом, а в статье 3.5 - о пригородной зоне города.
Устав Волжского района, также принятый в 1996 году, в главе 2 определял понятия границ района, состава территории и системы органов местного самоуправления. В статье 12 данной главы указана площадь района - 248,1 тыс. га. В статье 13 перечислялись все 60 населенных пунктов района и определялось, что «населенные пункты Волжского района образуют административно-
В статье 16 указывалось, что район состоит из 18 административно-
Анализ ранее действующего российского и местного законодательства и нормативных актов по вопросам АТУ и территориальных основ местного самоуправления, показывал, что многие проблемы местного законотворчества возникали потому, что не были решены или решены не верно соответствующие вопросы на федеральном уровне. Между тем нельзя решить проблемы в отдельной части, не решив ее в целом. Поэтому, замечания по областным, городским и районным законотворческим и нормотворческим актам необходимо рассматривать через призму соответствующего российского законодательства.
Во-первых, следует отметить отсутствие специального российского законодательства, определяющего основные принципы АТУ в РФ. Так в Законе РФ от 03.07.92г. № 3198-1 “Об установлении переходного периода по государственно-
Во-вторых, при отсутствии российского «рамочного» законодательства об основах АТУ, Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 12.08.95г., отдавал на откуп субъектам Федерации даже вопросы, которые целесообразнее было бы решать на российском уровне. Например, это название исполнительных и представительных органов местного самоуправления, органов общественного самоуправления, единые названия АТЕ и видов населенных пунктов, а также общие критерии отнесения населенных пунктов к тому или иному виду. Возможно, больший простор для самодеятельности в данных вопросах можно было бы дать только республикам и автономным административно-
Закрепленный законодательно принцип обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти и неподчинения одного органа местного самоуправления другому не мог ликвидировать объективно существующие количественные и качественные различия между органами местного самоуправления разных уровней. Так, например, несравнимы между собой такие муниципальные образования, как город Самара, с населением в 1.2 млн. человек и Новинская сельская администрация Волжского района с населением менее 600 человек. Также практически трудно избежать зависимости общин от районов, а районов от области. Стоит напомнить, что в советский период по областям и каждому уровню местного управления в отдельности (город, район, район в городе, сельсовет) имелся свой общероссийский закон.
При отсутствии подчиненности органов местного самоуправления друг другу и их обособлении от государственных органов власти не логично говорить об объективно существующей иерархии АТЕ и единой системе АТУ страны.
Указанные выше недостатки и проблемы в вопросах АТУ и территориальных основ местного самоуправления рано или поздно должны были привести к изменениям в общероссийском законодательстве. И таким изменением является Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее ФЗ-131). Закон имеет ярко выраженную направленность на сближение территориальных основ местного самоуправления с АТУ. Он устанавливает единую для всех субъектов Федерации двухуровневую систему местного самоуправления.
Так, в статье 2 «Основные термины и понятия» главы 1 «Общие положения» указываются два вида низовых или первичных органов местного самоуправления: «сельские поселения» – в сельской местности и «городские поселения» – в городской местности.
Сельские поселения заменяют различные по названию органы, которые в данной работе мы называем общинами, а в советский период повсеместно назывались сельсоветами. Городские поселения обобщают уровень городов районного подчинения (значения), которых в РФ насчитывается примерно 450 (в Самарской области один город Нефтегорск), и п.г.т., число которых в РФ составляет свыше 1800, а в Самарской области 22.
Появление единого термина, устанавливающего понятие низового уровня местного самоуправления, а одновременно и АТУ, в городской и сельской местности, является, на наш взгляд оправданным и логичным, если понимать местное самоуправление, как автономную, в пределах установленных законом, низовую систему местного государственного управления, существующую в пределах установленного свыше АТУ.
Не случайным является и само название, которое получил низовой уровень АТУ - «поселение». В русском языке, в законодательных и нормативных документах, предшествующих ФЗ-131, это означало любой вид населенного пункта – городского и сельского. Именно любой населенный пункт подразумевался в ч.1 ст. 131 Конституции РФ, устанавливающим поселенческий принцип образования органов местного самоуправления в России. Определив под «поселением» низовой уровень, в рамках которого создаются органы местного самоуправления, ФЗ-131 ценой реформирования русского языка, формально оставив без изменения конституционную норму о местном самоуправлении, придал ей совершенно иное содержание.
Район субъекта Федерации, который в повседневной практике часто неверно называют «сельским» получил дополнительно термин «муниципальный». Тем самым еще раз подчеркнут установленный ФЗ-131 принцип единства территориальных основ местного самоуправления с АТУ. В то же время был отделен район области, края, республики, как орган местного самоуправления, от городского района, таковым по ФЗ-131 не являющимся, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
