Муниципальное хозяйство как объект муниципального управления

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..2

1. Методологические и теоретические основы управления

муниципальным хозяйством……………………………………………………..3

1.1. Элементы  муниципального хозяйства и формы  его организации………..3

1.2. Основные  факторы, определяющие особенности формирования и функционирования муниципального хозяйства в России…………………….10

1.3. Место муниципального  сектора в системе 

хозяйственных отношений………………………………………………...……14

2. Проблемы и  пути совершенствования организации управления муниципальной собственностью в МО «Город Архангельск»……………….17

2.1. Экономическая  эффективность управления муниципальной  собственностью………………………………………………………………….17

2.2. Проблемы  управления муниципальной собственностью………………..20

2.3. Пути повышения  эффективности управления муниципальной собственностью………………………………………………………………….23

Заключение………………………………………………………………………29

Список использованной литературы…………………………………………..32

     Введение

     В настоящее время возрастает актуальность изучения управления развития муниципального хозяйства. Это обусловлено объективными экономическими причинами и процессами, происходящими в муниципальных образованиях. Во-первых, на территории муниципальных образований, помимо предприятий и учреждений муниципальной формы собственности, функционируют предприятия, организации и учреждения иных форм собственности, деятельность которых так или иначе связана с социально-экономическим развитием муниципальных образований, с удовлетворением потребностей местного сообщества. Во-вторых, наряду с имуществом находящимся в муниципальной собственности и средствами местного бюджета, на территории муниципальных образований значительна доля частной и государственной собственности в виде имущественных объектов и финансовых средств, которые также косвенно способствует решению вопросов местного значения, составляют экономическую основу местного самоуправления. Это обусловливает изучение проблем, связанных не только с управлением муниципальной собственностью, но и рассмотрение вопросов воздействия органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений не муниципальной формы собственности, изучение организационно-правовых форм вовлечения данных предприятий, организаций и учреждений, а также их имущества в решение вопросов местного значения.

     Цель  курсовой работы является рассмотрение муниципального хозяйства как объект муниципального управления.

     Задачи:

1. Рассмотреть основы управления муниципальным хозяйством
2. Проанализировать управление муниципальной собственностью в МО «Город Архангельск»

     1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством

     1.1. Элементы муниципального хозяйства и формы его организации

     Структура и порядок деятельности администрации  муниципального образования в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.

     Прежде  всего, необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию  можно их классифицировать. Методика, предложенная при определении самого понятия «муниципальное хозяйство», предлагает следующий подход:

     1. Муниципальное хозяйство - это  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории  муниципального образования хозяйственную  деятельность, направленную на удовлетворение  коллективных (общественных) потребностей населения.

     2. Деятельность, осуществляемая этими  предприятиями и учреждениями, направлена  на удовлетворение общественных  интересов.

     3. Поскольку деятельность осуществляют  разнородные по своей природе  субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

     Исходя  из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль (и место) того или иного элемента в реализации общественных потребностей.

     И с этой точки зрения выделяются следующие элементы:

     - муниципальные предприятия (поскольку  их деятельность полностью подчинена  интересам населения муниципального  образования);

     - иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана  с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

     - органы местного самоуправления.

     Муниципальные предприятия, являясь по своей природе  явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

     Третья  группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию  регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения  муниципального образования.

     Ценность  данной классификации в том, что  она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого - цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.

     Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге от их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгоднее для муниципального хозяйства.

     С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы, можно выделить несколько форм муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

     Коммунальная  модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее «благополучных» странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.

     Коммунально-рентная  модель муниципального хозяйства, по сравнению с предыдущей, отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.

     Муниципально-рентная  модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

     Безусловно, та или иная модель не существует в  чистом виде, однако роль и место  того или иного элемента в различных  странах серьезно отличаются друг от друга.

     От  чего зависит существование той  или иной модели?

     От  огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:

     - объем компетенции органов местного  самоуправления, определенный законодательством;

     - наличие и характер основных ресурсов территории;

     - наличие квалифицированных кадров  в органах местного самоуправления  и муниципальных предприятиях;

     - налогоспособность населения.

     В зависимости от этих факторов формируется  конкретная форма муниципального хозяйства.

     В структуру муниципального хозяйства (его элементы) входят:

     - муниципальные предприятия, деятельность  которых направлена и подчинена  интересам населения МО;

     - результаты деятельности МП (прибыль  или конкретные товары и услуги) направляются на удовлетворение общественных нужд;

     - иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана  с реализацией общественных интересов  населения. Эти предприятия вынуждены  участвовать в реализации общественных  интересов в силу нормативного (в виде налагаемых законодательством обязанностей) или общественного (добровольного) принуждения;

     - субъект, координирующий деятельность  этих разнородных по природе  субъектов, в интересах населения  муниципального управления.

     Инфраструктура  включает (помимо перечисленных выше): природные ресурсы (земля, недра); инженерные сети; коммуникации (дороги, включая вокзалы ж/д); связь; транспорт источники тепла, газо и водоснабжения; жилищный фонд; сферу услуг и развлечений; доступность офисных сооружений; обеспеченность квалифицированными кадрами; уровень правовой защиты населения, собственности и предпринимательства; социальную сферу (школы, детские сады, здравоохранение, спорт и т.д.).¹

     Чем многообразнее и сложнее хозяйство  в муниципальном образовании, тем  большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера.

     Из  определения муниципального хозяйства  следует, что некоторое число  предприятий и учреждений, выполняющих  общественно значимые функции, нуждается  в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

     По  своему содержанию деятельность органов  местного самоуправления распадается  на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.

     Сами  же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

     - муниципальные предприятия и  учреждения;

     - предприятия и учреждения иных  форм собственности. Естественно,  что права органов местного  самоуправления в отношении этих  групп и методы управления  будут различными.

     Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

     В отношении муниципальных предприятий  органы местного самоуправления выступают как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.²

     Органы  местного самоуправления выступают  и как субъект хозяйственной  деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту  деятельность на своей территории.

     В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.

     Управленческая  деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

     И в связи с этим основным видом  деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан.

     Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

     Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом  формах посредством муниципального хозяйства.

     Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия «муниципальное управление», поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

     Не  менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе. 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2. Основные факторы, определяющие особенности формирования и функционирования муниципального хозяйства в России 

     Любая управленческая деятельность подразумевает  ряд обязательных элементов. Так, структура  управления муниципальным образованием должна обеспечить:

     - процесс формирования и исполнения  управленческих решений на всех  этапах цикла;

     - комплексность и внутреннюю координацию  деятельности всех структурных  подразделений;

     - завершенность и поступательность  развития.

     В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже:

     Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития - наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

     Принцип горизонтального разделения функций. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня.

     Принцип вертикального разделения функций. Кроме горизонтальных отношений, возникающих  между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

     Принцип комплексности. Этот принцип важен  для целостности при построении структуры и требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации.

     Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований Федеральным  законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесено к полномочиям местного самоуправления.

     Под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства.³

     В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и  реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т. д.

     Под управлением комплексным социально-экономическим  развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

     Каким бы непрерывным ни казался процесс  развития и управления им, общая  принципиальная особенность процесса управления развитием муниципальных  образований - его цикличность. В вопросе управления развитием муниципального образования рассматривается два подхода (или две стратегии):

     Первый  подход. Если цикл управления развитием  имеет достаточно четкие границы, то есть начало цикла управления развитием  и его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

     Второй  подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам.

     Однако, каким бы сложным ни был процесс  управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

     а) в период разработки программы развития:

     - сбор и обработка информации;

     - целеопределение (постановка целей);

     - выработка стратегических установок  и критериев развития;

     - оценка потенциала и ресурса  развития;

     - разработка концепции комплексного  социально-экономического развития  муниципального образования;

     - разработка и принятие программы  комплексного социально-экономического  развития муниципального образования

     б) в период реализации программы развития:

     - разработка и принятие бюджета  развития;

     - исполнение бюджета развития  в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

     - контроль, сбор и обработка информации  и выработка предложений по  корректировке программы (концепции).

     Итак, основная особенность планирования и распределения по этапам процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

     Проблемы  размещения производительных сил и  развития хозяйства регионов, в том  числе и в муниципальных образованиях становятся все более сложными, с  отраслевыми и территориальными связями — все более трудно управляемыми в условиях становления рынка. Поэтому возникает необходимость в разработке и применении экономико-математических моделей, охватывающих главные узловые проблемы. Можно выделить следующие основные направления экономико-математического моделирования территориальных социально-экономических процессов:

     - моделирование территориальных  пропорций;

     - моделирование размещения отраслей  хозяйства;

     - моделирование формирования социально-экономической  системы территориального образования;

     - моделирование системы управления.  
 
 
 
 

     1.3. Место муниципального сектора в системе хозяйственных отношений 

     Объектом  муниципального менеджмента является территориальное хозяйство в  городах, районах и т.д., включающее в себя производственную и социальную сферы экономики. Социальная инфраструктура муниципальных образований охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, общественное питание, народное образование, учреждения культуры и т.д. Чем многообразнее и сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйство, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера. В складывающихся новых условиях хозяйствования и управления меняются прежде всего экономические отношения собственности на всех уровнях: экономика становится смешанной. Наряду с государственной собственностью складываются акционерная, арендная, кооперативная, коллективная, частная формы собственности. И формы управления соответственно становятся многообразными.

     В настоящее время на территории региональных объектов развиваются и взаимодействуют  следующие виды и формы собственности:

     - государственная общероссийская  собственность;

     - муниципальная собственность;

     - комплексная (в том числе кооперативная)  собственность;

     - собственность общественных организаций;

     - личная собственность населения;

     - смешанные формы собственности.

     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующий состав муниципальной собственности:

     - средства местного бюджета, муниципальные  внебюджетные фонды;

     - имущество органов местного самоуправления;

     - муниципальные земли и другие  природные ресурсы, находящиеся  в муниципальной собственности;

     - муниципальные предприятия и  организации;

     - муниципальные банки и другие  финансово-кредитные организации;

     - муниципальный жилищный фонд  и нежилые помещения;

     - муниципальные учреждения образования,  здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

     Субъектом муниципальной собственности выступают  местные территориальные органы управления. Таким образом, муниципальное  управление как социально-экономическая  и общественно-политическая форма  самоорганизации осуществляется через муниципалитет, местное правительство, местную администрацию.

     Состав  объектов муниципальной собственности  очень разнообразен. В муниципальной  собственности находится обобществленный  жилой фонд, объекты, с помощью  которых осуществляется коммунальное обслуживание населения, предприятий и организаций региона. К ним относится вся инженерная инфраструктура территории. Кроме того, немаловажной частью муниципальной собственности являются предприятия и организации местного подчинения, деятельность которых непосредственно направлена на решение задач комплексного экономического и социального развития территорий. К ним относятся предприятия промышленности, строительства, транспорта, сельского хозяйства, бытового обслуживания, торговли, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры.