Муниципальное право, как отрасль публичного права, его предмет, метод, системный характер
1. Муниципальное право, как отрасль публичного права, его предмет, метод, системный характер
Муниципальное право – система конституционных и обычных норм, исходящих от государства или им санкционируемых, направленных на регулирование отношений в области местного самоуправления.
Наименование отрасли берет начало в латинском слове municipium, означающем «самоуправляющаяся община». Следует сразу указать, что в законах, иных нормативных правовых актах РФ слова «местный», «муниципальный», образованные на их основе слова, словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Поэтому муниципальное право можно именовать еще местным правом, несмотря на многозначность слова «местный» в русском языке. Еще одно точное, но более длинное наименование – право местного самоуправления. Современное муниципальное право является продолжением права местных органов власти советского периода и земского права России, перечеркнутого октябрьским переворотом 1917 г. это обстоятельство настраивает на необходимость учитывать в правовом регулировании местного самоуправления опыт советской и досоветской организации местной жизни.
Можно ли рассматривать муниципальное право, как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норма права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую)специализацию, общие нормы и институты (общую часть).
Предмет правового регулирования – совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).
Режим (способ или метод) правового регулирования – порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные («дозволено все, кроме прямо запрещенного») и разрешительные («запрещено все, кроме прямо разрешенного») правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву – обязывающий, гражданскому праву – дозволительный.
Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).
Функции отрасли права – основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснения нежелательных. К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.д.
Общеотраслевые обобщения – совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов.
Правовые отношения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные, иные нормы) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.
Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии у него перечисленных признаков.
В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление. Однако местное самоуправление представляет собой сложную область отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания – предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируется нормами бюджетного права. Избрание выборных должностных лиц, депутатов представительных органов муниципальных образований определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея ввиду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе).
В рамках местного самоуправления можно выделить отношения, детально регулируемые в своем основном содержании нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении). Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории и границы муниципальных образований, состав их территории, система и структура органов местного самоуправления, правовое положение представительных органов, выборных должностных лиц муниципальных образований, депутатов представительных органов, органов территориального общественного самоуправления). Это также порядок решения вопросов муниципально-территориального устройства, деятельности представительных органов, выборных должностных лиц муниципальных образований, органов территориального общественного самоуправления. Правовое положение и порядок деятельности исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, составляет предмет административного и финансового права.
Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство – собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.
Выделение в совокупности отношений местного самоуправления таких, которые составляют собственный предмет муниципального права, регулируются, в первую очередь, нормами специального законодательства о местном самоуправлении, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Дело в том, что в случае коллизий разных актов при регулировании отношений, составляющих собственный предмет муниципального права, приоритет по общему правилу должен отдаваться нормам специального законодательства о местном самоуправлении.
Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства муниципального регулирования. Другими словами, в области местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей роль управляющей, ориентирующей системы.
В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.
Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.
Во-вторых, посредством установления исходных категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.
Интересно, что термин «муниципальное образование» впервые появился в ГК РФ, и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении.
В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в области местного самоуправления.
В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства), муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права.
В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве.
Доминирующим способом муниципального регулирования отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру единства муниципальной власти и самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления.
В тоже время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть – императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований.
Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
В муниципальном праве используется и метод рекомендательного регулирования. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный деликатный способ регулирования учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает. Нормы муниципального права направляющие нормы иных отраслей обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права.
Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование и как обособленная по предмету регулирования часть российского права.
Муниципальное право, как комплексное межотраслевое образование российского права – совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления.
В состав муниципального права целесообразно включать не только собственные муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, семейного, земельного водного, административного права) указанные нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.
Муниципальное право, как обособленная часть российского права – совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления.
Эти определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действий муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят в состав и муниципальное право, как его отправные положения.
2. Устав муниципального образования
УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ — нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закрепляются основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании.
Устав муниципального образования представляет собой своеобразный свод норм, регулирующих жизнедеятельность муниципального образования; это основной кодификационный нормативный правовой акт, являющийся своего рода малой конституцией на территории муниципального образования.
Юридическое значение Устав муниципального образования состоит в том, что он является правовым актом, в котором городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление). Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно путем референдума и подлежит обязательной государственной регистрации.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ, а в соответствии с п. 5 этой статьи. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Значит, акт государственной регистрации Устав муниципального образования является обязательной стадией нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию). Устав вступает в силу с момента его официального опубликования, которое производится после его регистрации.
Устав муниципального образования является актом учредительного характера, отличается всеобъемлющим и всеохватывающим характером правового регулирования отношений, затрагивающих все стороны жизни местного сообщества. Он содержит нормы, в которых определяются:
а) границы и состав территории муниципального образования;
б) вопросы
местного значения, относящиеся
к ведению муниципального
в) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
г) структура
и порядок формирования
д) виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления;
е) порядок
отзыва, выражения недоверия
ж) условия и порядок организации муниципальной службы;
з) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др.
Одновременно устав муниципального образования является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из положений устава, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.
Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой по отношению к нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Такие нормы должны соответствовать Устав муниципального образования, его концептуальным положениям, принципам и нормам.
Особенность устава муниципального образования и в особом порядке его принятия, внесения в него изменений и дополнений.
Эти особенности закреплены в самом уставе муниципального образования (например, принятие устава квалифицированным большинством депутатов представительного органа местного самоуправления, голосование на конференции, собрании или сходе граждан либо голосование в форме референдума).
Библиографический список
Нормативно-правовые акты:
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
Специальная литература:
- Баранчиков В.А. Муниципальное право РФ. Учебник. - М.: Экзамен, 2005. - 448 с.
- Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2000. – 383 с.
- Бондаря Н.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. 2-е изд. перераб. и доп. – М.: Юнити; Закон и право. 2003. – 559 с.
- Бурмистров, С.А. Контроль в системе муниципальной власти России [Текст] / С.А. Бурмистров // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 1.
- Быкова, Л.А. Муниципальные образования как субъекты приграничного сотрудничества [Текст] / Л.А. Быкова // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 1.
- Выдрин И.В. Муниципальное право России. Учебник для вузов - М.: Норма 2004. – 320 с.
- Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. - 368 с.
- Выдрин, И.В. Муниципальное право: краткий учебный курс. / И.В. Выдрин. – М.: Норма, 2006. – 256 с.
- Дементьев, А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации [Текст] / А.Н. Дементьев // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 4.
- Дмитриева Ю.А. Муниципальное право. Учебник. - М.: Эксмо, 2005. – 1200с.
- Игнатова В.Г. История государственного управления в России. Учебник. - Ростов н\Д.: Феникс, 2005. – 640 с.
- Муниципальное право России: учебник для бакалавров / под ред. А.Н. Кокотова. – 3-е изд., перераб. и доп.. – М.: Юрайт, 2013. – 559 с.
