Муниципальное право России

Введение

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Местное самоуправление –это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права -

Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В частности оно регулирует:

- выбор населением организационных  форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

- управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением  местного бюджета;

- осуществление органами местного  самоуправления отдельных государственных  полномочий, переданных им в соответствие  с законодательными и правовыми  актами федеральных органов власти  и органов власти субъектов  федерации;

- реализацию органами местного  самоуправления конституционного  права на судебную защиту, на  компенсацию расходов, возникающих  в связи с возложением на  них дополнительных расходов, а  также в связи с неправомерными  действиями органов государственной  власти.

1 Правовая основа местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы.

Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты, среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.

Вторая группа документов – это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»,

Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты.

Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской

Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных

Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.

Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления — с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.

Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содержание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.

Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление.

Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.

Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:

1) разрешающие введение местного  самоуправления в Российской  Федерации;

2) определяющие предназначение  местного самоуправления;

3) закрепляющие механизм и регулирующие  организацию и деятельность местного  самоуправления;

4) устанавливающие экономическую  основу местного самоуправления;

5) закрепляющие территориальные  пределы местного самоуправления;

6) устанавливающие компетенцию  местного самоуправления по отдельным  вопросам;

7) устанавливающие гарантии местного  самоуправления;

8) устанавливающие права граждан  на местное самоуправление и  запрещающие ограничение прав  на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления.

Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране.

К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В нем определены единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.

 При этом следует учитывать особую роль Закона об общих принципах организации местного самоуправления в системе федеральных законов.

2 Территории муниципальных образований

Территория муниципального образования - территории городских, сельских поселений, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), других поселений и их объединений, на которых осуществляется местное самоуправление  и границы которых утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве границ муниципальных образований.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования,  рекреационные зоны, земли необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территории муниципальных образований, их границы устанавливаются и изменяются в порядке, определенном законами субъектов Российской Федерации. При этом учитываются исторические и иные местные традиции, административно-территориальное устройство (деление), иные условия и обстоятельства. Правом инициативы утверждения или изменения границ муниципальных образований наделяются непосредственно само население соответствующих поселений, органы местного самоуправления,  а также органы государственной власти  субъектов Российской Федерации.

Территория муниципального образования — земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности. Соответственно местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ст. 131 Конституции РФ). Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (гл. 2) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в рамках административно-территориального устройства (административно-территориальных единиц) ее субъектов в границах их муниципальных образований. К ним относятся земли, находящиеся за пределами границ муниципального образования, но переданные ему в собственность (в том числе безвозмездно) для обеспечения развития их земель, относящихся к государственной собственности (ч. 3 ст. 19 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (ч. 3 ст. 38) к ним. относится также подземное и воздушное пространство в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, за исключением: частей подземного и воздушного пространства, которые в соответствии с условиями зонирования территорий (деления на зоны — жилую, производственную, рекреационную и др.) являются объектами, принадлежащими иным лицам; части подземного пространства, предоставленной в пользование иным лицам для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и иных целей согласно законодательству о недрах; части воздушного пространства, используемой для полетов воздушных судов и иной деятельности в области использования воздушного пространства в соответствии с воздушным законодательством РФ. Основными административно-территориальными единицами местного самоуправления являются городские и сельские поселения — города, села, деревни, поселки и т.п. Кроме того, местное самоуправление распространяется на территории сельских районов и округов, городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др. устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. На некоторых территориях в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления. Независимо от численности население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

По общему правилу, местное самоуправление осуществляется на территориях, отграниченных друг от друга. Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. Региональными законами определяются критерии установления учет мнения населения, размер территории, численность населения, достаточность материальных и финансовых средств для реализации задач местного самоуправления, экономический потенциал территории, транспортное сообщение, социальная и коммунальная инфраструктура, необходимая для решения местных вопросов, традиционный способ хозяйствования населения и связанный с ним образ жизни людей и др.

Различия в законодательном регулировании субъектами РФ соотношения административно-территориального устройства (деления) субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления позволяет выделить следующие три разновидности такого соотношения:

 1) совпадение административно-территориальных единиц субъекта РФ и в этом случае границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают (примерами такой разновидности территориального устройства являются Республика Башкортостан, Алтайский, Ставропольский края, Амурская, Воронежская, Курская, Липецкая, Нижегородская, Новосибирская, Пермская, Тюменская, Челябинская области и др.); территория одного муниципального образования не может быть расположена в пределах территорий двух и более административно-территориальных единиц. Решение вопросов административно-территориального деления, а также в значительной мере образования, преобразования и упразднения муниципальных преобразований остается в компетенции субъекта РФ;

2) обособление в рамках единого  административно-территориального  устройства субъекта РФ административно-территориальных  единиц и. В этом случае на  уровне административно-территориальных  единиц (районов, административных  округов в составе районов) органами  государственной власти осуществляется  государственное управление, а в  муниципальных образованиях —  органами местного самоуправления  — местное самоуправление (такое  устройство характерно, в частности, для Ленинградской области);

3) полное несовпадение административно-территориального  устройства и системы муниципальных  образований субъекта РФ (к примеру, Свердловская область). В этом  случае муниципальные образования  складываются в пределах административно-территориальных  единиц и населенных пунктов  и при этом их объединение (а  также упразднение, разделение) не  влечет за собой автоматического  изменения административно-территориальной  единицы.

Вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установления или изменения их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города республиканского или областного значения самостоятельно в соответствии с уставом этого города. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательством субъекта Федерации устанавливаются гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Заключение

Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество.

Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.

Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полномерном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.

Рассмотренные выше всевозможные нормативно-правовые акты, как Российского законодательства, так и международные позволяют сделать следующие выводы:

- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует вживлению местной публичной власти в ткань государственного организма, их сращиванию и взаимному обогащению.

- Существует реальная необходимость разработать необходимые дальнейшие шаги для развития системы местного самоуправления и закрепить их законодательно.

- Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово- экономической основы, некомплексность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

2. Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// Правовая система "Гарант".

3. Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» //Правовая система "Гарант".

4. Муниципальный менеджмент/Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 2007.

5. Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 2008.

6. Савранская «Правовые основы местного самоуправления», СОЦИС.- Москва.

7. Баранчиков В.А. Муниципальное право РФ. Учебник. - М.: Экзамен, 2005.

8. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2000.