Муниципальное право России. 8
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Забайкальский государственный университет»
(ФГБОУ ВПО «ЗабГУ»)
Юридический факультет
Кафедра государственного и муниципального права
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Муниципальное право России»
ВАРИАНТ № 3
Выполнил: студент
Дата сдачи на кафедру:
Проверил:
ЧИТА – 2012
Оглавление
1. Правовая основа местного самоуправления
1.1. Понятие правовой основы местного самоуправления
1.2. Международное законодательство
1.3. Конституция Российской Федерации
1.4. Федеральное законодательство
1.5. Законодательство субъектов Российской Федерации
1.6. Муниципальные нормативно-правовые акты
2. Территории муниципальных образований
2.1. Понятие территории муниципального образования
2.2. Границы муниципальных образований
2.3. Изменение границ поселения, муниципального района, городского округа
2.4. Преобразование муниципальных образований
Список использованных источников
1. Правовая основа местного самоуправления
1.1. Понятие правовой основы местного самоуправления
Местное самоуправление - это «организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
- Европейская хартия местного самоуправления;
- Конституция Российской Федерации;
- федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
- конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
1.2. Международное законодательство
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Одним из таких актов международного права, важнейшим элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.
Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).
При этом, Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств – членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.
1.3. Конституция Российской Федерации
Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти – органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
• управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий – контролироваться государством.
1.4. Федеральное законодательство
Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации». Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления».
Целям обеспечения федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления служит Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который «устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав». Данный закон применяется в случаях, если:
представительным органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления и т.п., но только в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации» установлены Федеральным законом от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной службы, должностей муниципальной службы, правового положения (статуса) муниципального служащего и другие вопросы муниципальной службы.
Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации».
1.5. Законодательство субъектов Российской Федерации
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республики имеют свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации – уставы. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.15-24 Устава Забайкальского края от 11.02.2009 №125-ЗЗК) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.6 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления.
1.6. Муниципальные нормативно-правовые акты
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления – уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
2. Территории муниципальных образований
2.1. Понятие территории муниципального образования
Муниципальное образование — территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:
сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода).
городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район — несколько поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (только в городах Москва и Санкт-Петербург).
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-
В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений — гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и её субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.
2.2. Границы муниципальных образований
Ст. 11 Закона зафиксировала требования, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований.
Целесообразно обратить внимание на положение Федерального закона о необходимости учета пешеходной доступности при определении границ поселения, которое, к сожалению, сформулировано нечетко. Формулировка подп. 11 п. 1 ст. 11 допускает как отнесение изложенного требования исключительно к сельским поселениям, так и толкование об отнесении его ко всем видам поселений, с изъятием требования учета пешеходной доступности в отношении территории внутри городского населенного пункта (административного центра городского округа).
Представляется, что второе из изложенных толкований более приемлемо, т. к. корреспондируется с иными нормами Федерального закона, в частности с положениями п. 1 ст. 2 и подп. 5 п. 1 ст. 11, установивших, что в состав городского поселения входят город или поселок «с прилегающей территорией» (данный термин традиционно используется для обозначения территории, размеры которой сопоставимы с размерами объекта, к которому эта территория прилегает).
Для адекватного понимания рассматриваемой нормы подп. 11 п. 1 ст. 11 следует также иметь в виду, что термин «с учётом» традиционно используется при описании законодательных положений, в отношении которых нет категорического запрета на отклонение от описываемых предписаний. Например, конституционное положение о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, предусматривает обязательность выявления мнения населения, но допускает возможность принятия решения (отказа от принятия решения), не соответствующего мнению населения отдельных территорий.
При решении вопроса об установлении границ муниципального образования – поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, необходимо стремиться к указанной пешеходной доступности. Вероятно, предельное расстояние при этом должно быть 15 км. Эта цифра не только ориентирована на скорость движения усредненного пешехода по усредненной дороге, но и соответствует законодательным требованиям к одному из исторических предшественников муниципального образования – сельского поселения-волости дореволюционной России, в отношении которой было установлено, что ее территория должна отстоять от административного центра не более чем на 12 верст.
Вместе с тем если какой-либо населенный пункт расположен на большем расстоянии от административного центра, но имеются веские основания для включения его в состав поселения, то представляется допустимым включение такого населенного пункта в состав поселения. К основаниям можно отнести, например, ситуацию, когда значительная часть жителей населенного пункта работает на предприятии, расположенном в административном центре, между населенным пунктом и административным центром имеется постоянно действующая связь общественным транспортом, обеспечение жизнедеятельности жителей населенных пунктов осуществляется единым комплексом объектов инфраструктуры и т.п.
Однако при принятии подобного решения нужна серьезная аргументация причин, по которым в процессе реализации требования учета пешеходной доступности, наличие такой доступности обеспечено в отношении не всех населенных пунктов соответствующего поселения.
Следует подчеркнуть, что подобная ситуация должна рассматриваться не как правило, а как исключение.
Власть всегда связана с территорией. От того, где расположена территория и каков ее размер, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять власть, а в конечном итоге – удовлетворенность гражданами деятельностью власти. Поэтому при определении границ муниципальных образований необходимо учитывать различные факторы.
Поскольку территория РФ различается не только географически, Федеральный закон устанавливает как определенные особенности организации местного самоуправления на территориях с низкой или высокой плотностью населения, а также в труднодоступных местностях.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации, а к территориям с высокой плотностью населения – соответственно в три раза выше.
Отнесение субъектов РФ, отдельных муниципальных районов к территориям с низкой и высокой плотностью населения осуществляется Правительством Российской Федерации (в настоящее время действует распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. №707-р). Труднодоступные территории устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2.3. Изменение границ поселения, муниципального района, городского округа
Поскольку границы территорий муниципальных образований устанавливаются законами субъекта РФ (ст. 10 Федерального закона), то и их изменение, соответственно, осуществляется законом субъекта РФ.
Статья 12 Закона устанавливает также перечень лиц, по инициативе которых и производится изменение границ:
население,
органы местного самоуправления,
органы государственной власти субъекта РФ,
федеральные органы государственной власти.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других соответствующих муниципальных образований, осуществляется с учётом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Однако требует согласия населения, выраженное путем голосования, изменение границ муниципальных районов или поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям соответственно других муниципальных районов и (или) поселений.
Федеральный закон (п. 6 ч. 1 ст. 11) устанавливает численность населения сельского поселения с оговоркой – «как правило», т.е. численность населения может быть и меньше указанной. Развивая, уточняя эту норму, ч. 5 ст. 12 Федерального закона подчеркивает, что уменьшение численности населения менее чем на 50% не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования, инициирования органами местного самоуправления, государственной власти субъекта РФ или федеральными органами государственной власти. Для выдвижения ими рассматриваемой инициативы должны быть и другие аргументы. Однако для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования населением никаких ограничений не установлено.
Следует отметить, что установление минимальной численности населения муниципального образования, т.е. установление, что при численности жителей территории, меньшей определенного количества, эта территория не может быть муниципальным образованием – сельским поселением, затрагивает права и свободы человека и гражданина, в частности право избирать и быть избранным. В силу ст. 55 Конституции РФ подобного рода нормы могут устанавливаться только федеральным законом. Отсутствие в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» такого рода установлений исключает возможность их внесения и в законы субъектов Российской Федерации.
2.4. Преобразование муниципальных образований
Статья 13 Закона дает определение преобразования муниципального образования через перечень видов, в которых преобразование может быть осуществлено. Поэтому иные действия в отношении муниципальных образований могут производиться только с учетом установленных требований.
Так, преобразование муниципального района в городской округ Федеральным законом не предусмотрено. В случае если такая задача поставлена, она может быть решена путем упразднения района как муниципального образования и создания нового муниципального образования – городского округа.
Включение в состав городского округа двух и более городских населенных пунктов Федеральным законом запрещено. Однако в случае возникновения объективной целесообразности возможно преобразование городского населенного пункта в сельский населенный пункт, а также упразднение городского населенного пункта с включением его территории в состав территории иного городского населенного пункта.