СОДЕРЖАНИЕ 

      ВВЕДЕНИЕ

      Современный этап развития местного самоуправления в России является принципиально  новым явлением. Впервые поставлена и решается проблема формирования демократического общества в понятиях и параметрах, принятых большинством стран. А это требует исследования категории местного самоуправления в общественных науках, которые ориентировали бы практику местного самоуправления.

     Определение наиболее приемлемой модели координации деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов в Российской Федерации является в настоящее время одной из актуальнейших проблем. Указанная проблема долгое время находилась за границами научного исследования.

     Одна  из главных проблем, с которыми сталкивается российское общество в настоящее время, - это дефицит доверия к власти, ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур зависит от эффективности управления.

     В создании устойчиво развивающегося гражданского общества важную роль призваны играть органы местного самоуправления, поскольку именно к ним человек чаще всего обращается в повседневной жизни. Основная задача органов местного самоуправления - предоставлять населению качественные, экономически обоснованные услуги с неукоснительным соблюдением законодательства и принципа справедливости. Это, в свою очередь, требует от муниципальной власти умелого управления ресурсами и процессами, относящимися к ее компетенции.

      Цель  работы состоит в изучении особенности муниципального управления в муниципальном образовании и оценка ее эффективности на примере муниципального образования (МО) «Каргопольский муниципальный район».

      1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО                   УПРАВЛЕНИЯ

    Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине 19 века французским государственным деятелем и историком Токвилем, немецкими учёными-юристами Гнейстом, Штейном и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление – это одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления¹.

    Муниципальное образование - городское, сельское поселение или иная территория, на которой в соответствии с законом осуществляется местное самоуправление, действуют выборные и иные органы местного самоуправления.

    В соответствии с Федеральным законом  от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в РФ существуют 5 видов муниципальных образований:  сельское поселение,  городское поселение, муниципальный район; городской округ, городское поселение.

    Муниципальные образования являются самостоятельными субъектами гражданского права, к которым применяются нормы, характеризующие их участие в экономических отношениях в качестве юридических ли. Наделение муниципальных образований территорией, собственность, бюджетом и выборными органами власти дает возможность рассматривать их в качестве самостоятельных экономических и политических субъектов, участвующих в гражданских правоотношениях.

    Муниципальное управление – это управление социальными  общностями на основе территориального принципа.

    Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.

    Важным  атрибутом в системе муниципального управления являются нормативы, закладываемые в основу государственной политики выравнивания социального качества территорий.

    Нормативы, определяющие границы функционирования муниципалитета, следует разделить  на следующие группы: по доходам (заработная плата, детские пособия, пенсии и т.д.), по обеспеченности жилой площадью, по соблюдению льгот, по профессиональной принадлежности и т.д. При этом соответствующие показатели могут быть разделены на два блока: материально-технический и функционально-материальный. Содержание первого блока определяется состоянием муниципального фонда: опись имущества, находящегося в собственности муниципалитета, а также контролируемого местными органами власти, жилой и нежилой фонды, торговые места, строения, производственные объекты и т.д. К содержанию другого блока следует отнести реализацию функций жизнеобеспечения территории, заключающихся в экономической и технологической поддержке объектов материально-технической сферы и претворению в жизнь мероприятий, составляющих стратегию развития муниципалитета.

          Разнообразие целей, положенных в основу муниципального управления, унифицируется общностью проявляющихся в текущей деятельности функций, лежащих в исключительной компетенции местных органов власти и направленных на удовлетворение первоочередных интересов членов местных территориальных общностей. Критерием отбора определяющих муниципальное образование функций является муниципальный интерес, служащий способом оценки для управленческих действий по реализации целей и задач в развитии территориальной общности².

          Можно выделить следующие функции муниципального управления или менеджмента (это виды деятельности государственных и муниципальных служащих по поддержанию и развитию региональных социально-экономических систем), которые задаются порядком подготовки, принятия и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления: планирование, организация, принятие решения, прогнозирование, контроль, мотивация.

     Цели  муниципальной деятельности, определяющие муниципальную политику, вытекают из предусмотренных законодательством функций и полномочий местного самоуправления. Главным предметом муниципальной деятельности является благоустройство жизни на территории муниципального образования в широком смысле этих слов, как устройство на благо человека, и оказание населению различных услуг на местном уровне или муниципальных услуг (более подробно термин «муниципальные услуги» будет раскрыт в следующем параграфе). Генеральная цель муниципальной деятельности и муниципальной политики состоит в повышении качества жизни населения на территории местного самоуправления через оказание муниципальных услуг.

     Качество  жизни — это система показателей  уровня жизни, например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, материальная обеспеченность, состояние природной среды, состояние среды обитания (в частности, городской среды), возможность получить образование, удовлетворять культурные потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д. В научном мире идут дискуссии по выработке интегрального показателя качества жизни, но это достаточно сложная задача. Однако можно выразить качество жизни через некую совокупность частных показателей, каждый из которых может быть измерен. В качестве измерителей отдельных показателей качества жизни могут выступать уровень денежных доходов населения, нормативы потребления важнейших продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, социальные, экологические, медицинские, жилищные и иные государственные стандарты³.

     Качество  жизни человека зависит от многих факторов и условий: от самого человека, от политики государства, от местной власти (типичный пример — состояние здоровья). Роль местного самоуправления, о чем уже говорилось, — оказывать жителям ряд важнейших услуг, определяющих качество жизни. В этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни на местном уровне.

     Достижение  генеральной цели муниципальной  политики разлагается на отдельные, более частные цели, каждая из которых  обеспечивает какую-либо из составляющих качества жизни, например, экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики», которые являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из частных политик реализуется органами местного самоуправления через какую-то конкретную муниципальную услугу.

      2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ  МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

     Любая власть должна быть эффективной. С этим согласны все. Однако понятие «эффективность власти» многими воспринимается неоднозначно. Нередко программы повышения эффективности властных структур отождествляются исключительно с сокращением расходов, когда обращается внимание лишь на «знаменатель» эффективности - расходы на содержание власти и игнорируется «числитель» - результат работы органов управления.

     В соответствии с Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в РФ» от 28 апреля 2008 года № 607 уровень эффективности органов власти следует оценивать по следующим направлениям (рис.1): экономический рост, доходы населения, здоровье, образование, доступность и качество жилья, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления, физическая культура и спорт.⁴

     Совершенствование организации государственной службы и повышение эффективности работы госслужащих невозможны без использования современных технологий управления. В коммерческом секторе механизмы решения подобных проблем давно отработаны. Это, прежде всего, внедрение систем менеджмента качества (СМК) на основе международных стандартов ИСО серии 9000, отражающих лучшую практику организации деятельности в производящих системах. В силу сходства бизнес-систем и органов власти как производителей» определенных видов продуктов (услуг), постановка в них систем менеджмента качества базируется на общих подходах. Международный стандарт ИСО 9001:2000 «Системы менеджмента качества. Требования» содержит минимальные требования, которые предъявляются во всем мире к любым организациям, в том числе и органам местного управления.

     Для более быстрого и последовательного  внедрения органами местного самоуправления систем менеджмента качества техническим комитетом ИСО/ТК 176 разработан и опубликован документ IWA 4:2005 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по применению ИСО 9001:2000 в местных органах управления». Рекомендации предназначены для применения во всех учреждениях муниципальной власти вне зависимости от их типа, размера или характера предоставляемых услуг (рис. 2).

Рис. 2. Инструменты повышения качества государственных услуг⁶ 

     С этой же целью в России разработан и введен в действие национальный стандарт ГОСТ Р 52614.4–2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления», идентичный рекомендациям IWA 4:2005.

     Система менеджмента качества является сегодня  многократно апробированным и всемирно признанным способом, с помощью которого местные органы управления могут организовывать свою деятельность и управлять ею с целью удовлетворения потребностей и ожиданий местного населения. Показатели эффективности работы органов власти субъектов HA за 2008 год свидетельствуют, что наилучших результатов смогли достичь те муниципальные учреждения, которые уже имеют сертифицированную СМК или приступили к ее внедрению (табл. 1).

Таблица 1

Субъекты  РФ, достигшие наилучших показателей  эффективности работы органов исполнительной власти в 2008 году

     На  первой стадии разработки системы менеджмента  качества органу власти необходимо:

     создать реестр выполняемых этим учреждением функций;

     сформировать  перечень оказываемых им государственных услуг;

     провести  паспортизацию ключевых административных процессов, обеспечивающих работу данного органа власти.⁷

     После этого появляется возможность проанализировать деятельность органа власти на ее соответствие положениям международного стандарта ИСО 9001:2000 и выявить области, требующие оптимизации. Внедрение систем управления качеством в организациях государственного и муниципального управления безусловно и в оптимальные сроки повышает их эффективность и поэтому чрезвычайно широко распространено в практике европейских стран.

     Для разработки СМК и ее последующего внедрения необходимо провести анализ работы органов местного самоуправления МО и определить их основные услуги и сферы деятельности, а именно: обеспечение законности, правопорядка, охрана прав, свобод и интересов; граждан; решение вопросов в сфере: административно-территориального устройства, социально-экономического и культурного развития, планирования и учета, бюджета, финансов и цен, жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи, строительства, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта.

     Национальные  стандарты ГОСТ Р ИСО 9001–2001оперируют понятиями процесс, процессный подход. Поэтому на первом этапе разработки систем менеджмента качества выделяем типичные процессы деятельности органов местного самоуправления (рис. 3):

     Рис. 3. Процессы деятельности органов местного самоуправления 

     Органы  местного самоуправления обязаны гарантировать минимальную надежность процессов, необходимых для последовательного и качественного предоставления услуг гражданам, и должны работать как целостная система. Для этого нужно не только выделить процессы, но и установить их последовательность, взаимодействие, определить необходимые ресурсы, критерии оценки, систематически проводить мониторинг, измерение и анализ данных процессов.⁸

     Эффективность муниципального управления зависит  от кадрового обеспечения, которое требует соответствующей системы работы с кадрами.

     Система работы с кадрами государственного и муниципального управления представляет собой планируемый и контролируемый процесс, направленный на повышение квалификационного уровня государственных и муниципальных служащих. Работа с кадрами состоит из кадровой политики, подбора, оценки, расстановки, обучения (подготовки и переподготовки) кадров.

   3. ОСОБЕННОСТИ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ  МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В   МО «КАРГОПОЛЬСКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН» 

     В современных условиях рыночных отношений  перед органами местного самоуправления Каргопольского района (МО «Каргопольский муниципальный район», МО «Каргопольское», МО «Ошевенское», МО «Павловское», МО «Печниковское», МО «Приозерное» и МО «Ухотское») стоит задача согласования интересов всех субъектов муниципальных образований, что даст возможность эффективно развиваться городу, селу и району в целом.

     Каргопольский район является муниципальным образованием, образованным в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Архангельской области, находится на территории Архангельской области и наделен законом Архангельской области статусом муниципального района.

     Правовой  статус муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район» определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом, законами и иными нормативными правовыми актами Архангельской области, а также Уставом муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» и иными муниципальными нормативными правовыми актами.

     В состав муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район» входят территории городского поселения «Каргопольское» и сельских поселений: «Ошевенское», «Павловское», «Печниковское», «Приозерное», «Ухотское».

     Город Каргополь является административным центром муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район».

     Местное самоуправление на территории муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» осуществляют жители Каргопольского муниципального района, составляющие в совокупности население муниципального образования «Каргопольский муниципальный район».

     Жители  муниципального образования «Каргопольский муниципальный район» - граждане Российской Федерации, а в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами также иностранные граждане, имеющие место жительства в населенных пунктах, находящихся на территории муниципального образования «Каргопольский муниципальный район».

     Структуру органов местного самоуправления муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район» образуют:

     - представительный орган МО «Каргопольский муниципальный район» - Собрание депутатов муниципального образования «Каргопольский муниципальный район»;

     - глава муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район»;

     - исполнительно – распорядительный  орган МО «Каргопольский муниципальный район» - администрация муниципального образования «Каргопольский муниципальный район».

     На  территории МО «Каргопольский муниципальный район» в соответствии с законом Архангельской области от 23.09.2004 года № 258-внеоч-ОЗ  образованы городское поселение МО «Каргопольское» и 5 сельских поселений: МО «Ошевенское», МО «Павловское», МО «Печниковское», МО «Приозерное», МО «Ухотское».

     Органами  местного самоуправления Каргопольского муниципального района являются:

     Собрание  депутатов Каргопольского муниципального района (представительный орган местного самоуправления Каргопольского муниципального района);

     Глава Каргопольского муниципального района (высшее должностное лицо Каргопольского муниципального района);

     Администрация Каргопольского муниципального района (исполнительно-распорядительный орган Каргопольского муниципального района);

     Ревизионная комиссия Каргопольского муниципального района (контрольный орган Каргопольского муниципального района).

     Администрация Каргопольского муниципального района является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.

     Главой  администрации Каргопольского муниципального района, руководящим ею на принципах единоначалия, является глава Каргопольского муниципального района. 

     Структура администрации муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район» 

     Администрация Каргопольского муниципального района в пределах своей компетентности организует и обеспечивает решение вопросов местного значения Каргопольского муниципального района, а также осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления федеральными законами и законами Архангельской области.

     Администрация Каргопольского муниципального района обладает правами юридического лица. Финансирование администрации Каргопольского муниципального района осуществляется только из бюджета Каргопольского муниципального района.

     Органы  местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

     Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

     Ответственность депутатов Собрания депутатов муниципального образования и главы муниципального образования перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Формой ответственности является отзыв депутата, отзыв главы муниципального образования в соответствии с законодательством.

      Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

      Доходы  бюджета муниципального образования  «Каргопольский муниципальный район»  формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Архангельской области о налогах и сборах, нормативными правовыми актами муниципального района, муниципального образования «Каргопольский муниципальный район»  о налогах и сборах, бюджетной классификации Российской Федерации.

      4. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ                              МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ В МО «КАРГОПОЛЬСКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН»

     Анализ  фактических материалов, отражающих социально-экономическое состояние  муниципального образования «Каргопольский муниципальный район», показывает наличие целого набора проблем, которые относятся  как к социальной сфере, так и к сфере экономики. Для социальной сферы характерно недостаточное обеспечение жителей социальными благами даже с учетом минимальных  требований, которые предъявляются в сельской местности. Главное в  экономической сфере – это малый объем товаров и услуг, производимых на территории района. Следствием этого является малый объем налоговой базы муниципального образования, в результате чего район не имеет достаточно средств для самостоятельного решения вопросов не только для развития, но и для содержания социальной инфраструктуры.

     Сводный рейтинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области по материалом мониторинга Правительства Архангельской области на начало 2010 года выглядит следующим образом.⁹