Муниципальные финансы. 2

Муниципальные финансы

 

Безвозмездные перечисления (трансферты) из бюджетов других уровней

Существует  три основных вида перечислений из бюджетов других уровней — субвенции, субсидии и дотации.

Субвенции — это целевые деньги, т.е. при перечислении из вышестоящего бюджета субвенции строго определяется характер использования этих денег. Например, если деньги предназначены на оплату топлива для школ, то они могут быть израсходованы только на оплату топлива для школ, и на них нельзя купить новую "Волгу" для муниципальной администрации. Субвенции эффективны с точки зрения контроля за расходованием средств и неэффективны с точки зрения бюджетного менеджмента. Например, если субвенция предоставлена на закупку топлива, а у школы сейчас переизбыток средств на отопление, но не хватает на холодное водоснабжение, использовать средства субвенции для оплаты холодной воды невозможно без нарушения законодательства.

Субсидии  подразумевают софинансирование, т.е. и субъект Федерации, и муниципалитет должны финансировать расходы совместно. В России субсидии не очень распространены, но, например, в Соединенных Штатах принцип софинансирования (sharing) является одним из ключевых при распределении финансирования по региональным и муниципальным программам. Например, чем больше расходует на здравоохранение сам муниципалитет, тем больше денег на здравоохранение ему выделят из вышестоящего бюджета.

Дотации в основном направлены на выравнивание так называемой бюджетной обеспеченности. В литературе также часто употребляется термин "трансферт", который отсутствует в Бюджетном кодексе. Как правило, трансферт означает то же самое, что и дотация, хотя иногда под ним подразумеваются субвенции и субсидии. Чаще всего под трансфертами понимаются средства, распределяемые из Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) и соответствующих фондов региональных бюджетов, осуществляющих функцию бюджетного выравнивания. На рис. 2.4 показана динамика доли безвозмездных перечислений в общем объеме доходов муниципалитетов России, из которой следует, что с 1999 года начался процесс роста доли безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, отражающий централизацию общественных финансов. Расчеты показывают, что при реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении (с учетом изменений в Бюджетном и Налоговом кодексах) доля безвозмездных перечислений может вырасти с 34,2 процента в 2001 году до более чем 65 процентов. При этом доля целевых перечислений — субвенций — может вырасти с сегодняшних 9 до примерно 50 процентов доходов муниципальных бюджетов.

 

Проблемы межбюджетных отношений

Бюджетный кодекс определяет межбюджетные отношения как "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".

Существуют  три основных метода бюджетного планирования: метод "от достигнутого", нормативный метод и метод, ориентированный на достижение результатов.

Метод "от достигнутого" до сих пор широко практикуется в России. В этом случае ориентиром для определения финансовой помощи муниципалитету служит размер его доходов и расходов за прошлый год. Эти величины умножаются на индекс — дефлятор, после чего из бюджетов региона восполняется расчетный дефицит. Использование данного метода приводит к тому, что муниципалитеты "раздувают" свои расходы и лишаются всякой заинтересованности в сборе доходов. То же относится и к отдельным бюджетным учреждениям. Например, учреждению выделяют 100 тысяч рублей на оплату отопления. Если в учреждении будут проведены работы (скажем, утеплены окна), позволяющие в итоге потратить меньше средств на отопление (50 тысяч, а не 100), то на следующий год ему просто урежут лимиты финансирования.

Нормативный метод основан на финансировании учреждений по различным нормативам. Но, во-первых, невозможно разработать нормативы на все случаи жизни, а во-вторых, нормативный подход не позволяет оценить качество бюджетных услуг. Скажем, финансирование школ в расчете на одного ученика приводит к тому, что школы заинтересованы в максимальной наполняемости классов, но не в качестве учебного процесса (например, в увеличении числа выпускников, поступивших в высшие учебные заведения). Субъекты Федерации часто распределяют финансовую помощь между муниципалитетами исходя из имеющейся сети бюджетных учреждений. Поэтому муниципалитеты заинтересованы в сохранении неэффективной сети и раздувании собственных расходов.

Метод, ориентированный на достижение результатов, предусматривает распределение средств в зависимости от достигнутых результатов, прежде всего качества оказываемых бюджетных услуг. К сожалению, в России этот метод пока практически не применяется в силу как своей сложности, так и противоречия с привитой в советское время культурой, ориентированной на достижение количественных, а не качественных показателей.

 

Нефинансируемые мандаты

Одним из необходимых условий целостности  государства является предоставление им своим гражданам, независимо от места  их проживания, определенного набора гарантированных прав. Большинство таких прав, особенно связанных с гарантиями социального обслуживания граждан, могут быть реализованы только на местном уровне. Это приводит к проблеме так называемых нефинансируемых мандатов.

В общем  случае, федеральный мандат — это законодательный акт федеральных органов власти, который вынуждает региональные или местные органы власти осуществить какие-либо действия под угрозой административного или уголовного преследования. Если законодательный акт не устанавливает дополнительных источников доходов, за счет которых можно оплачивать эти действия, мандат является нефинасируемым.

В данной лекции мы будем рассматривать проблему нефинансируемых мандатов в Российской Федерации с точки зрения их воздействия на бюджеты муниципалитетов. Именно поэтому вместо стандартной формулировки "нефинансируемый федеральный мандат" мы используем термин "нефинансируемый мандат", поскольку для бюджетов муниципальных образований не менее актуальной проблемой является проблема нефинансируемых мандатов, вызванных решениями региональных властей.

Нефинансируемые мандаты в российских условиях можно  определить как наведенные расходы (выпадающие доходы) бюджетов муниципальных образований, вызванные решениями органов федеральной или региональной власти.

 

Классификация нефинансируемых мандатов

По сложившейся  практике в качестве нефинансируемых  мандатов в России рассматриваются  исключительно мандаты, вызванные  реализацией различных социальных льгот, закрепленных в федеральном и региональном законодательстве. Однако этим перечень нефинансируемых мандатов отнюдь не ограничивается. Ниже мы предлагаем несколько различных классификаций нефинансируемых мандатов.

 

Наделение полномочиями или исполнение стандартов?

Согласно  статье 132 Конституции Российской Федерации муниципальные образования могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с передачей им для этого необходимых материальных и финансовых средств. Отражение этого принципа в Конституции, вероятно, объясняется тем, что целый ряд функций, связанных с оказанием различных услуг населению, гораздо эффективнее реализовывать на местном уровне. Прежде всего, речь идет о социальном обслуживании граждан, о предоставлении им различных льгот и т.д.

При этом, согласно российскому законодательству, федеральные и региональные власти могут требовать от муниципальных властей исполнения целого ряда стандартов. При исполнении стандартов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, речь будет идти об осуществлении мандата, связанного с наделением полномочиями. В то же время в российском законодательстве (Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") приведен перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению местного самоуправления. Однако часто при решении вопросов местного значения органы местного самоуправления вынуждены выполнять стандарты, установленные федеральным и региональным законодательством. К таким стандартам относятся "Строительные нормы и правила", "Санитарные нормы и правила", экологические стандарты и др.

Например, при строительстве муниципального жилья для нуждающихся семей муниципалитеты вынуждены выполнять постоянно меняющиеся требования СниПов, что ведет к возникновению дополнительных (наведенных) расходов бюджетов муниципальных образований. В российской практике известен случай, когда после очередных изменений СниПов, устанавливающих более высокие требования к строительству жилья, некоторые города были вынуждены приостановить жилищное строительство для малообеспеченных граждан, поскольку в муниципальных бюджетах не хватило средств на выполнение этих новых требований.

 

Принудительные и добровольно-принудительные мандаты

Российская  практика демонстрирует множество  примеров того, как муниципалитеты добровольно финансировали за счет собственных средств осуществление федеральных и региональных законов даже в тех случаях, когда это напрямую не требовалось федеральным или региональным законодательством.

Например, в Калининграде в течение долгого  времени реализовывался за счет собственных средств города целый ряд социальных льгот, установленных некоторыми федеральными и региональными законами. Согласно этим законам, финансирование должно было осуществляться за счет регионального бюджета, однако администрация Калининградской области не осуществляла финансирование сама и не наделила соответствующими полномочиями муниципалитеты. Поэтому администрация города Калининграда приняла решение о финансировании льгот, предусмотренных федеральными и региональными законами, за счет собственных средств. Руководствовалась администрация политическими и моральными соображениями — ведь население муниципалитета в случае неисполнения соответствующих положений законодательства будет предъявлять претензии именно городской власти.

Этот  случай не уникален. Весьма часто органы местного самоуправления по политическим соображениям добровольно берут на себя обязательства по финансированию полномочий, реализация которых по законодательству относится к компетенции региональной или федеральной власти. Сегодняшние российские реалии таковы, что, если гражданину не будет предоставлена та или иная услуга, предусмотренная законодательством, он может обратиться в суд, и вполне вероятно, что средства будут взысканы именно за счет муниципального бюджета, поскольку суды в России при рассмотрении таких споров не утруждают себя поиском надлежащего ответчика, то есть органа власти, принявшего нормативный документ и не предоставившего средства для его реализации.

К добровольно-принудительным мандатам можно также отнести финансирование муниципалитетами некоторых федеральных структур, находящихся на их территории. В частности, муниципалитеты оказывают различную помощь налоговой инспекции и налоговой полиции в их работе по сбору местных налогов, управлениям внутренних дел — в поддержании общественного порядка и т.д.

 

Бремя нефинансируемых мандатов в  России

По данным Минтруда России, общая потребность в ресурсах для реализации всех социальных законов Российской Федерации на 2001—2002 годы составляла 6 трлн руб. (то есть порядка трех федеральных бюджетов). Однако эта оценка представляется завышенной, поскольку она получена "прямым счетом", без учета доступности льгот (например, в сельской местности фактически не действуют льготы на проезд на общественном транспорте или на бесплатную установку телефона). По мнению экспертов, более реальной является цифра 3 трлн руб., то есть примерно полтора федеральных бюджета.

В результате даже в относительно благополучных  регионах федеральные законодательные  акты, гарантирующие те или иные льготы населению, исполняются на 40—50 процентов, в остальных случаях — в лучшем случае на 20 процентов или не исполняются вовсе. При этом средний уровень фактического финансирования федеральных мандатов на уровне субъектов Российской Федерации составляет около 35 процентов.

По состоянию  на 1999 год требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан присутствовали более чем в 120 федеральных законодательных актах, 45 из которых были приняты еще до 1992 года, но до сих пор остаются в силе. Региональным и местным властям вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает 60. Всего в России насчитывается 236 категорий граждан, которым полагаются социальные льготы. Общее число установленных льгот — 157. В соответствии с информацией Госкомстата России, по итогам 1999 года в целом по Российской Федерации только льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг получили 44,193 млн человек, что соответствует 30,3 процента от общей численности населения страны, а льготы на оплату проезда на всех видах транспорта — 39,86 млн человек (27,31 процента).

Пути решения проблемы нефинансируемых  мандатов

Теоретически  проблема нефинансируемых мандатов может быть решена несколькими способами.

Полный запрет нефинансируемых  мандатов. Этот путь неэффективен, поскольку запрет мандатов означает, что государство не сможет предоставлять равные права всем своим гражданам. Кроме того, запрет нефинансируемых мандатов лишит государство регулирующей функции, которая зачастую может быть эффективной, например при установлении различных социальных и экологических стандартов. Если же под запретом нефинансируемых мандатов понимать финансирование всех обязательств государства через федеральный бюджет, то это приведет к краху бюджетного федерализма — для этого придется сначала централизовать все средства в федеральном бюджете и потом распределять их "по потребности" между муниципалитетами. Такая система существовала в СССР, и опыт показал, что она приводит к неуклонному росту нагрузки на центральный бюджет, который в конечном счете рушится.

Разрешение нефинансируемых мандатов при условии предоставления муниципалитетам  значительных финансовых ресурсов. Этот способ представляется более реальным, однако необходимо принять во внимание очень большую диверсификацию налоговой базы по территории страны, в результате которой далеко не все муниципалитеты смогут финансировать мандаты за счет собственных средств. Впрочем, использовать этот метод надо с большой осторожностью, поскольку государство может так "увлечься" принятием нефинансируемых мандатов, что муниципалитеты лишатся возможности решать вопросы местного значения.

Разрешение нефинансируемых мандатов в случае, если будет разработан механизм опротестования. Проблема нефинансируемых мандатов имманентно присуща любому федеративному государству. Опыт показывает, что она не может быть решена окончательно. Поэтому, говоря о реформировании законодательства, мы должны представлять себе, что речь должна идти лишь об облегчении бремени нефинансируемых мандатов и о создании механизма, который позволил бы муниципалитету при определенных условиях опротестовывать нефинансируемые мандаты. Должен быть разработан механизм судебной защиты муниципалитета. В настоящее время муниципалитеты даже лишены возможности отстаивать свои права в суде, поскольку как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды заявляют, что споры по межбюджетным отношениям находятся за пределами их компетенции.

Механизм  опротестования нефинансируемых мандатов удачно действует в США. Несколько лет назад штат Флорида обратился в суд с иском к федеральному правительству. Истец утверждал, что принятие федерального закона, согласно которому дети нелегальных и временных иммигрантов получили право обучения в средних школах, вызывает расходы в бюджете штата в размере 2 млрд долларов в год. И суд удовлетворил требования штата, в результате чего тот стал получать средства из федерального бюджета на осуществление этой деятельности.

 

Общие принципы долговой и инвестиционной политики муниципалитетов

Инвестиционная политика

 

Все инвестиционные проекты делятся на коммерческие, экономические и социальные.

Коммерческие проекты — это проекты, генерирующие достаточно доходов для погашения капитальных затрат. Каждый такой проект может привлечь частные средства по крайней мере для части его исполнения. Примером коммерческого проекта является, например, строительство гостиницы за счет средств муниципалитета. Требования так называемой лучшей практики предусматривают, что муниципалитеты не должны инвестировать бюджетные средства в коммерческие проекты. Такое требование обусловлено тремя причинами.

1. Зарплата  муниципальных работников не  должна зависеть от успеха  того или иного проекта. Если это условие будет выполняться, работники муниципалитета не будут заинтересованы в конечном результате. Если это условие не будет выполняться, работники муниципалитета фактически станут получать доход от коммерческой деятельности, что запрещено законодательством.

2. Муниципалитет  не должен конкурировать с  бизнесом. По идее, бизнес за счет своей гибкости, более высокой деловой квалификации своих работников всегда выиграет конкуренцию у муниципалитета. Муниципалитет же может конкурировать с бизнесом только путем административного давления или создания неблагоприятных условий для развития бизнеса (высокое налогообложение, создание административных барьеров и др.).

3. Все  доходные проекты являются рисковыми,  а муниципалитет не имеет права рисковать деньгами налогоплательщиков.

В принципе, заинтересованность бизнеса в реализации коммерческого проекта является прекрасным индикатором доходности и степени риска этого проекта. Так, если муниципалитет предлагает к реализации коммерческий проект, а бизнес в нем не участвует, это означает, что-либо переоценена доходность, либо недооценены риски. Соответственно, муниципалитету не следует реализовывать данный коммерческий проект за счет бюджетных средств. Если же бизнес готов реализовать предлагаемый проект, то муниципалитету не следует конкурировать с ним по вышеописанным причинам.

К сожалению, российские муниципалитеты увлекались реализацией коммерческих инвестиционных проектов за счет заемных средств, что привело к целой серии дефолтов и последующим жестким ограничениям в долговой политике муниципалитета, прописанным в Бюджетном кодексе.

Разновидностью  коммерческого проекта является распоряжение коммерческими активами — например, многие муниципалитеты до сих пор владеют акциями коммерческих предприятий, а отдельные даже приобретают новые акции. Разумеется, муниципалитет не может эффективно управлять акциями коммерческих компаний, и будет гораздо более эффективным передать эти акции в частную собственность.

Экономические проекты — это проекты, которые окупаются лишь косвенно, через расширение налогооблагаемой базы или другие доходы, доступные только для бюджета, а не за счет прямых платежей потребителей. Примером экономического проекта является создание пешеходных торгово-туристических зон внутри города или ремонт находящихся в собственности муниципалитета нежилых помещений, что позволит повысить арендные ставки. Финансироваться экономические проекты должны преимущественно за счет бюджетных средств.

Социальные проекты — это проекты, осуществление которых непосредственно приносит выгоды населению (улучшение систем образования, здравоохранения). Эти проекты не являются самоокупаемыми и могут финансироваться исключительно за счет бюджетных средств. Примером социального проекта является строительство школы или больницы.

Таким образом, из вышесказанного можно сделать  вывод, что бюджетные средства могут  быть эффективно задействованы только в реализации экономических или социальных проектов.

К сожалению, главы многих муниципальных образований  полагают, что сферой их ответственности является поддержка промышленности, то есть максимизация прибыли коммерческих предприятий. С этой точки зрения они руководствуются теми же соображениями, что и предприниматели. Между тем задачей главы муниципального образования является не максимизация прибыльности предприятий, а повышение благосостояния населения.

В качестве отдельного вида проектов, которые являются окупаемыми, но не являются коммерческими, можно рассмотреть инфраструктурные проекты, окупаемость которых будет достигнута за счет увеличения тарифов или сокращения потерь (например, потерь электроэнергии на прокачку "утекающей в землю" воды или расходов на ремонт водопровода). К такого рода проектам относятся прежде всего модернизация теплосетей, сетей водоснабжения, строительство очистных сооружений. Окупить подобные проекты можно за счет повышения тарифов для населения и иных потребителей услуг, при этом надо учитывать, что окупаемость проекта должна интересовать муниципалитет исключительно с точки зрения возможности возврата заемных средств, привлеченных для его реализации.

Попытки московских властей спасти автомобильные заводы (ЗиЛ, АЗЛК) наглядно показали, что все формы бюджетной поддержки (налоговые кредиты, списание долгов или пролонгация сроков их возврата, прямые бюджетные кредиты) не способны оздоровить предприятия и являются не чем иным, как неэффективным расходованием бюджетных средств. Позиция многих глав муниципалитетов: легче поддержать предприятие, чем потом решать социальные проблемы людей, оставшихся без работы, как правило, тоже лишена оснований. Поддержка коммерческим предприятиям может быть оказана в исключительных случаях, но этого нельзя делать постоянно — как показывает практика, на поддержку тогда уйдет больше средств, чем на социальную защиту работников предприятия после его ликвидации.

 

Долговая политика

Как уже  отмечалось, исходя из принципов лучшей практики все инвестиционные проекты должны быть реализованы за счет заемных средств.

Во-первых, этого требует справедливость. Если муниципалитет строит больницу за счет текущих доходов бюджета, то за строительство расплачиваются нынешние налогоплательщики. К моменту введения больницы в эксплуатацию некоторые из них уже не смогут воспользоваться ее услугами. Если же больница строится за счет заемных средств, то расплачиваться за ее строительство (платить проценты по займу и основную сумму займа) будут уже те, кто реально воспользуется ее услугами.

Во-вторых, текущие доходы бюджета должны направляться исключительно на покрытие всех текущих расходов и обслуживание долга.

В-третьих, при использовании заемных средств существует возможность реализовать проект сразу, а погашать долг постепенно.

Ведущий эксперт в области долговой и инвестиционной политики субнациональных (региональных и местных) властей Эндрю Добсон обозначает следующие базовые принципы долговой политики:

    • привлекать заемные средства можно только тогда, когда есть уверенность в том, что основную сумму долга и проценты можно обслужить за счет текущих операционных доходов, не рассчитывая на рефинансирование или продажу активов;
    • совокупный объем заимствований в течение каждого года не должен превышать объема новых инвестиций за тот же год, а совокупный объем погашения долга должен покрываться текущими доходами;
    • управление долгом, его использованием на инвестиционные цели, погашением за счет текущих потоков и связанными с долгом нормативными соотношениями бюджета должно осуществляться централизованным образом и на портфельной основе (то есть на основе управления всеми проектами в комплексе, а не по отдельным операциям);
    • долг должен привлекаться только в том случае, если его стоимость ниже предполагаемого уровня инфляции доходов; краткосрочные (менее трех лет) заемные средства, вероятно, не имеют практической пользы в данных условиях — ни один нормальный инвестиционный проект не может окупиться в такие сроки, особенно с учетом взвешенного риска.

 

Основные правила осуществления  инвестиций за счет бюджетных средств

Эндрю Добсон указывает также на некоторые правила, по которым, в соответствии с лучшей практикой, должно осуществляться финансирование инвестиционных проектов за счет бюджетных средств.

Правило 1. Обслуживание обязательств, возникших в результате реализации инвестиционных проектов, должно осуществляться за счет текущих доходов бюджета. Нельзя полагаться на рефинансирование, продажу активов или доходы от одного проекта. Нельзя полагаться на перечисления из вышестоящих бюджетов. В целом, все заимствования должны направляться на инвестиции, а не на текущие расходы или погашение долгов (последнее требование отражено в Бюджетном кодексе Российской Федерации).

Правило 2. Распределение инвестиций согласно социальным, экономическим и коммерческим целям может быть политически обоснованно и открыто. Распределение инвестиций в рамках каждой из категорий должно осуществляться на основании согласованных объективных приоритетов, критериев и тестов. Нельзя сравнивать потенциальные денежные выгоды от реализации социальных проектов и прямые доходы от реализации проектов коммерческих, но внутри одной категории проектов должны существовать критерии отбора.

Правило 3. Отбор и финансирование инвестиционных проектов, как и планирование обслуживания долга, следует осуществлять на портфельной основе, а не по отдельным операциям.

Правило 4. Если доступ к новым заимствованиям невозможен, необходимо сокращать инвестиционную программу, для которой было предусмотрено привлечение заемных средств, а не текущие расходы (хотя высокоприоритетные инвестиционные программы также требуют непрерывного финансирования, чтобы гарантировать сохранение уже вложенных средств).

Правило 5. Проекты, финансируемые за счет заемных средств, должны быть низкорискованными.

Правило 6. Для финансирования инвестиционных проектов следует привлекать только среднесрочные заемные средства. Если заем возможно привлечь на срок менее трех лет, привлекать его не следует.

 

Критерии принятия бюджетных решений

Вопрос  о том, какой именно вид проекта  реализовывать — социальный, экономический или коммерческий, решается политическим путем, причем необходимо организовать общественное обсуждение этого решения. Например, решить, что построить в первую очередь — новую школу или новую больницу, можно, проведя опрос населения или организовав дискуссию, иногда достаточно просто политического решения мэра. Однако вопрос о том, какой именно из нескольких проектов следует реализовывать в рамках одной категории, — это уже вопрос экономический.

Коммерческие  проекты проще всего сопоставить между собой по доходности и связанным с ними рискам. При этом надо помнить, что чем выше доходность, тем выше и риски, поэтому проект придется выбирать по оптимальному соотношению риска и доходности. Заметим еще раз, что финансирования коммерческих проектов за счет бюджетных средств допускать не следует, за исключением особых случаев.

Экономические проекты сравниваются, в принципе, по тем же критериям. Как правило, они являются менее рисковыми, поскольку погашение займов, привлеченных для их реализации, довольно редко осуществляется за счет косвенных доходов, которые возникнут в результате реализации проекта. В то же время оценить объем косвенных доходов (например, насколько возрастут налоговые поступления от предприятий сферы обслуживания в результате создания туристической зоны) весьма непросто.