Муниципальные источники муниципального права

ПЛАН:

1) Муниципальные источники муниципального  права;

2) Местное самоуправление: понятие,  определение, природа (общественная  или государственная);

3) Принципы финансирования деятельности  местного самоуправления: доходы  и расходы местных бюджетов.

Муниципальные источники муниципального права

Своеобразие источников муниципального права проявляется, прежде всего, в том, что они связаны  с организацией и функционированием  местного самоуправления как формы  осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций. На местном уровне в качестве источников муниципального права выступают нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к ним относятся:

-устав муниципального  образования; 

-правовые акты, принятые на местном референдуме ;

-нормативные и иные  правовые акты представительного  органа муниципального образования;

-правовые акты глав  муниципальных образований (глав  местных администраций и иных  органов и должностных лиц  местного самоуправления), предусмотренных уставом муниципального образования, а так же другие правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты и муниципальные правовые договоры - могут заключаться между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами права.)

- регламент представительного органа муниципального образования, в котором определяется порядок его работы;

- общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования

-правовые акты, издаваемые  структурными подразделениями местных  администраций;

Важнейшим среди актов  местного самоуправления является устав муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно, принятие устава на местном референдуме исключено. Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он носит локальный характер:

-создается на основе  федерального и регионального  законодательства; 
-не должен противоречить федеральному и региональному законодательству; 
-действует только на территории соответствующего муниципального образования.

С другой стороны, это:

-документ высшей юридической  силы на данной территории;* -все другие муниципальные нормативно-правовые акты принимаются на его основе и во его исполнение;

-все другие акты  не могут ему противоречить  под страхом признания недействительными.  Устав проходит государственную  регистрацию либо в органах  юстиции, либо в высшем законодательном  органе субъекта федерации. 
Устав муниципального образования вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования).

Помимо уставов органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и другие правовые акты, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно ст. 44, п. 1 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые по вопросам местного значения органами местного самоуправления, являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования всеми предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, гражданами, общественными объединениями. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом. В этом Законе определено, что наименования и виды правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами и должностными лицами местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования в соответствии с законами Российской Федерации (ст. 19, п. 1). Эти правовые акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. В зависимости от своих юридических свойств, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения и индивидуальные акты. Правовые акты представительных органов местного самоуправления именуются решениями. Порядок их принятия и вступления в силу устанавливаются в уставе муниципального образования. В этих актах традиционно определятся кворумы для принятия решений и для преодоления «вето» главы муниципального образования. Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена в уставе муниципального образования) в пределах своих полномочий издают постановления и распоряжения. В форме постановления издаются акты, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности и финансовых ресурсов. Правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы.

Правовые акты органов  и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Местное самоуправление: понятие, определение, природа (общественная или государственная)

1.Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.

Местное управление можно  рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) права наследия на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

в) формы народовластия;

Право населения на местное  самоуправление обеспечивается посредством  гарантирования права каждого гражданина независимо от того, на территории какого субъекта РФ он проживает. Формы народовластия  в соответствии с Конституцией РФ выражаются:

• непосредственно;
• через органы государственной власти;
• через органы местного самоуправления.

Можно выделить ряд признаков, характеризующих местное самоуправление как форму народовластия и отличающих его от других форм осуществления власти народа:

- значительная роль местного самоуправления в демократическом механизме управления государством и обществом;

- местное самоуправление не включается в систему управления государством;

- местное самоуправление имеет свой субъект. Им является население, граждане.

-особый объект местного самоуправления, установленный законом (вопросы местного значения);

-самостоятельность местного самоуправления;

-ответственность перед населением и государством;

-учет исторических традиций при организации и функционировании местного самоуправления на различных территориях РФ.

Современное легальное  определение местного самоуправления дается в ст.2 Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления…» Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Еще одно определение, можно почерпнуть из текста Хартии о местном самоуправлении п.1 ст.3, которой, закрепляет, что под  местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Природа власти местного самоуправления признается двойственной. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное.¹ Двойственность местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, с другой – формой народовластия, позволяющей гражданам реализовать свои права на местное самоуправление и дающей местному населению возможность превратить свою волю в публичную власть.²

Дальнейшее формирование системы  местного самоуправления в России будет  осуществляться в соответствии с преобладающей позицией. Причем, с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ подлинная реформа еще и не началась. Указанный закон решает частные задачи, не отвечая однозначно на вопрос, какова же природа местного самоуправления. Но он и не может дать ясный ответ, так как связан существующими конституционными нормами. Однако некоторые тенденции в осуществлении политики государства в развитии местного самоуправления в нем обозначены недвусмысленно.

В частности, усилена  централизация в правовом регулировании  вопросов местного значения. Так, согласно ст. 18 закона перечень вопросов местного значения, входящих в компетенцию местного самоуправления, носит закрытый характер. Дополнения в него вправе вносить федеральный законодатель. Ни субъекты РФ, ни тем более органы местного самоуправления этим правом не пользуются. Нетрудно представить, как сложно будет центральной власти учесть все особенности местной жизни в такой огромной стране, как наша Россия. Существует мнение, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.³ С таким утверждением согласиться нельзя. Конституционная воля – это преобразованное выражение воли народа, принявшего на референдуме Конституцию РФ. Подобным образом путем народного волеизъявления в Конституции закреплены и другие государственные институты. Таким образом, у государственного управления и местного самоуправления единый источник происхождения – воля народа. И уже поэтому нельзя противопоставлять государственной власти муниципальную власть. Как известно, государственная власть разделяется по горизонтали: на законодательную, исполнительную и судебную, и по вертикали – на федеральную власть, власть субъектов Федерации и местную (муниципальную) власть.

Муниципальная власть по своей нынешней сути является разновидностью государственной власти на местном уровне. Соответственно и органы местного самоуправления не что иное, как местные органы государственной власти.⁴ Но как тогда относиться к положению Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти? Это ошибочное положение можно изменить, отметив в Конституции, что местное самоуправление осуществляется населением либо непосредственно, либо через формируемые им местные органы государственной власти и самоуправления

Принципы финансирования деятельности местного самоуправления: доходы и расходы местного бюджета

Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах, то есть основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основными принципами финансирования являются: плановость, целевое направление средств, безвозвратность, постоянный контроль за использованием финансовых средств.

Принцип плановости означает, что все государственные расходы осуществляются строго по планам: по бюджету, по сметам и т.д.

Принцип целевого направления  средств означает, что государственные расходы используются строго на мероприятия и цели, предусмотренные в финансовых планах и планах социально-экономического развития.

Принцип безвозвратности выделенных средств означает, что государственные расходы не требуют обязательного возмещения средств.

Принцип постоянного  контроля означает, что финансирование государственных расходов производится на базе постоянного контроля за их использованием.

 Наиболее полным  отражением состояния финансовых  ресурсов муниципального образования  являются местные бюджеты (бюджеты  муниципальных образований). В связи  с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и выделением собственных предметов ведения возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и как важнейший инструмент осуществления определенной политики, отражает реальные цели и задачи данного муниципального образования. Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Доходы местных  бюджетов – собственные доходы, поступления от регулирующих доходов, а также финансовая помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды. Причем это не является особенностью России, а присуще всем странам без исключения. Вопрос об удовлетворении финансовых потребностей муниципалитетов - это, прежде всего вопрос о доходной базе местных бюджетов.

Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям - налоги, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности и муниципальный кредит.

Налоги. По своей природе налоги как инструмент хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой стороны - как мощный регулятор определенных хозяйственных и общественных отношений. Изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить определенные процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность муниципалитетов влиять на формирование самой налоговой базы. С точки зрения способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти можно выделить три основных вида:

1.Система надбавок и отчислений.

2.Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

3.Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку.

Неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода: городскую и земельную ренту, доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями, санкционные (прежде всего штрафы) различные виды пошлин и сборов.

Городская и земельная  рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране она, к сожалению, не применяется в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов. Не менее проблематичным в нашей стране является и применение штрафов, поскольку установлением их видов и размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, так как исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления. Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Отличает их от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений то, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления. К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит. По своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. Источниками муниципального кредита могут выступать население, государство, частные кредитные учреждения, другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение  ресурсов муниципальных образований  для решения конкретных задач. Однако применение той или иной формы  взаимного кредита зависит от ряда условий. Прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. В ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает все формы взаимного кредитования.

Расходы местных  бюджетов. Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель деятельности органа власти. Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Согласно ст. 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджетов на решение вопросов местного значения. В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации. Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, устанавливается соответственно федеральными и региональными органами государственной власти. В случаях и порядке, которые предусмотрены указанными законами и принятыми в соответствии с ними иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами, осуществление расходов местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных и региональных органов государственной власти не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными и региональными законами. Соответственно классификация видов расходов, прежде всего, исходит из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства. Обычно выделяют две основные группы расходов:

Обязательные  расходы. К этой группе относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

Необязательные  расходы. К этой группе расходов относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти обязанности возлагаются на органы местного самоуправления населением или самими органами местного самоуправления, исходя опять же из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным является деление расходов на текущие расходы  и расходы на развитие, так как  данная классификация позволяет  увидеть динамику развития муниципального образования.

Список использованной литературы:

1.Кутафин О. Е., Фадеев В. И. «Муниципальное право Российской Федерации», 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 672 с.

2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г. – № 131-ФЗ.

3.Баглай. М. В. «Конституционное право Российской Федерации», М., 1999.

4.Выдрин И. В. «Муниципальное право России: учебник для вузов», И. В. Выдрин, А. А. Кокотов. – М., 1999.

5. Чеботарев Г. Н. «Муниципальное право России: учебник»  Г. Н. Чеботарев. – М.: Юристъ, 2005.

6.Шеремет, К. Ф. «Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации», К. Ф. Шеремет  «Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учебное пособие», под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. – М., 1998.

7.Шугрина, Е. С. «Муниципальное право»– М., 1999.

8. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления 
в Российской Федерации» 10 сентября 1997 года 
(в ред. Федерального закона от 09.07.99 № 159-ФЗ)

¹ Шугрина, Е. С. Указ. соч. – 18 с.

² Шеремет, К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: учебное пособие. – М., 1998. – 49 с.

³ Выдрин, И. В., Кокотов, А. А. Муниципальное право России: учебник для вузов. – М., 1999. – 41 с.

⁴ Безуглов, А. А., Солдатов, А. А. Указ. соч. – 351 с.