Муниципальные реформы Екатерины II 1785 г
Содержание
Муниципальные реформы Екатерины II 1785 г
Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В 1766 году императрица издала Манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. Но опять же в сельской местности только дворяне обладали правом избирать депутатов в комиссию -- по одному от каждого уезда. Городские обыватели выбирали по одному депутату от своего города, прочие сословия и звания -- по одному от своей провинции. Практически все депутаты получили наказ способствовать всемерному ограничению вседозволенности коронных чиновников посредством образования местного самоуправления с широким участием общественных сил. В 80-е годы XVIII рядом документов, принятых Екатериной II, определялись права и привилегии дворян и горожан. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.) определяла его юридическое положение. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после совершения им преступления. Судили дворян только равные им, и приговор суда утверждала императрица. Дворяне освобождались от телесных наказаний. Они имели право служить или уйти в отставку, свободно выезжать за границу, распоряжаться своими поместьями и крестьянами. Из 35 статей, определявших привилегии дворян, только одна касалась их обязанности - по призыву самодержавной власти не щадить жизни на государственной службе1.
В целях оформления сословных привилегий дворянства в 1785 году вышла Жалованная грамота дворянству. «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства» представляла собой свод дворянских привилегий, оформленный законодательным актом Екатерины II от 21.04. 1785 года. При Петре I дворянство несло пожизненную военную и другую службу государству, но уже при Анне Иоанновне оказалось возможным ограничить эту службу 25 годами. Дворяне получили возможность начинать службу не с рядового или простого матроса, а с офицера, пройдя дворянскую военную школу. Петр III издал указ о вольности дворянства, дающий право служить или не служить, но действие этого указа было приостановлено. Теперь же, подтверждалась свобода дворян от обязательной службы.
Полное освобождение дворянства имело смысл по нескольким причинам:
1) имелось достаточное
количество подготовленных
2) сами дворяне сознавали
необходимость службы
3) когда дворяне были всю жизнь оторваны от земель хозяйства приходили в упадок, что пагубно сказывалось на экономике страны2.
Теперь многие из них могли сами управлять своими крестьянами. И отношение к крестьянам со стороны хозяина было куда лучше, нежели чем со стороны случайного управляющего. Помещик был заинтересован в том, чтобы его крестьяне не были разорены. Жалованной грамотой дворянство признавалось первенствующим сословием в государстве и освобождалось от уплаты податей, их нельзя было подвергнуть телесному наказанию, судить мог только дворянский суд. Лишь дворяне имели право владеть землей и крепостными крестьянами, они также владели недрами в своих имениях, могли заниматься торговлей и устраивать заводы, дома их были свободны от постоя войск, имения не подлежали конфискации. Дворянство получило право на самоуправление, составило «дворянское общество», органом которого являлось дворянское собрание, созываемое каждые три года в губернии и уезде, избиравшее губернских и уездных предводителей дворянства, судебных заседателей и капитан-исправников, возглавлявших уездную администрацию. Этой жалованной грамотой дворянство призывалось к широкому участию в местном управлении. При Екатерине II дворяне занимали должности местной исполнительной и судебной власти. Жалованная грамота дворянству должна была упрочить положение дворянства и закрепить его привилегии. Содействовала большей консолидации господствующего класса. Действие ее было распространено также на дворян Прибалтики, Украины, Белоруссии и Дона. Жалованная грамота дворянству свидетельствовала о стремлении российского абсолютизма укрепить свою социальную опору в обстановке обострения классовых противоречий. Дворянство превращалось в политически господствующее сословие в государстве.
Наряду с Жалованной грамотой дворянству 21.04. 1785 увидела свет Жалованная грамота городам. Этот законодательный акт Екатерина II учреждал новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей. Горожане были поделены на шесть разрядов по имущественным и социальным признакам: «настоящие городские обыватели» - владельцы недвижимости из дворян, чиновников, духовенства; купцы трех гильдий; ремесленники, записанные в цехи; иностранцы и иногородние; «именитые граждане»; «посадские», т.е. все прочие граждане, кормящиеся в городе промыслом или рукоделием. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получили основы самоуправления, в известном смысле аналогичные основам Жалованной грамоты дворянству. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных. Судебными выборными учреждениями в городах являлись магистраты. Однако привилегии горожан на фоне дворянской вседозволенности оказались неощутимыми, органы городского самоуправления жестко контролировались царской администрацией - попытка заложить основы буржуазного сословия не удалась3.
Помимо Жалованной грамоты дворянству и Жалованной грамоты городам Екатерина II разрабатывала и Жалованную грамоту крестьянству (она адресовалась только к государственным крестьянам). «Сельское положение» было вполне законченным проектом. Он не противоречил «Наказу». Однако этот проект не был воплощен в жизнь.
Во все время царствования Екатерины II идет обсуждение того, как облегчить участь крепостных. Сама императрица была противницей крепостного права. Она, в начале царствования, мечтала освободить крестьян от крепостной зависимости. Сделать этого она не могла, во-первых, потому, что не встретила сочувствия среди многих приближенных, а во-вторых, потому, что взгляды самой Екатерины II изменились после Пугачевского бунта.
Значение реформ Екатерины II имеет огромное значение в истории российской государственности. Ее законодательные акты были направлены на децентрализацию власти, на создание местного общественного управления, с которым вынужденно приходилось делиться властью коронным чиновникам. Екатерининская реформа стала первой попыткой формирования отечественного муниципального права. Реформы 1775-1785 годов завершили процесс формирования в России феодальных сословий. Эти реформы укрепили государственный аппарат, повысили эффективность территориального управления по сравнению с реформами Петра I. Однако, вместо того, чтобы установить контроль местных выборных органов управления над местными администрациями, наоборот, реформа привела к произволу бюрократии право контроля и руководства над вновь создаваемыми учреждениями. В итоге «хотели, как лучше, а получилось, как всегда». Практическая роль новых органов самоуправления, как и прежде, оставалась крайне незначительной. Новые учреждения были дороги, действовали медленно, и волокита в них не была изжита. По мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как “Учреждение о губерниях” предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.
Реформы местного самоуправления Александра II
При Александре II предпринимались попытки комплексной модернизации российского общества, были созданы постоянно действующие комитеты, к работе привлекались местные губернские представители. Начало процессу реформ было положено Манифестом 1861 года, в котором торжественно объявлялось об отмене крепостного права. К этому документу примыкало еще 19 законодательных актов. Было разработано «Положение о губернских и уездных земельных земских учреждениях», в соответствие с которым проводилась реформа органов местного самоуправления, или земская реформа4.
Самодержавие сохранилось, но это была все-таки другая Россия. «Великие реформы» второй половины XIX века открыли дорогу российскому капитализму и делали неизбежным кардинальную реконструкцию всей системы государственного и муниципального управления, которая давно назрела.
Одним из первых шагов в этом направлении стало принятие в 1864 году Положения «О губернских и уездных земских учреждениях». Учреждалась новая модель земского самоуправления, имевшая реальные элементы подлинного самоуправления. Она опиралась на такие базовые основы, как всесословный характер земского представительства; учреждения земского самоуправления не включались в систему государственных органов; сфера деятельности земств ограничивалась хозяйственно-экономическими вопросами; земские учреждения функционировали на основе самофинансирования, их потребности должны были удовлетворяться за счет собственных средств.
На уездном уровне формировались собрания и управы. Председателем уездного земского собрания по должности был уездный предводитель дворянства. В его состав входили выборные гласные и члены также по должности (городской голова, представители государственных ведомств и т.п.).
Выборы гласных проводились по трехклассной системе. К первому классу относились частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ; ко второму – лица, принадлежавшие к городским сообществам; к третьему – представители сельских сообществ.
Уездные земские собрания избирали управы, являвшиеся исполнительными органами и состоявшие из председателя и двух членов. Численность уездной управы по постановлению земского собрания могла увеличиваться до четырех членов, а губернской управы с разрешения министра внутренних дел – до шести. Должности замещались на трехлетний срок путем выборов в соответствующих земских собраниях.
Председатели и члены управ состояли на государственной службе и получали фиксированное жалование. Для отраслевого управления земские собрания могли избирать «земских агентов» и образовывать специальные комиссии из гласных, а для контроля над деятельностью исполнительных земских органов избирались особые «участковые попечители». Властные полномочия земских учреждений выражались прежде всего в праве принимать обязательные к исполнению постановления, которые распространялись лишь на губернские органы. Принятое земским собранием постановление получало законную силу после утверждения губернатором.
Органы земского самоуправления избирались сроком на три года. В сферу земств входили: народное образование, организация здравоохранения, устройство и поддержание земских дорог, земская почта, статистический учет, попечение о местной торговле и промышленности, борьба с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, агрономическая помощь, заведование земским страхованием имущества и другие вопросы5.
Уездные земства при участии сельских сообществ весьма успешно содержали земские школы, в которых давалось начальное образование. В 1880 году в России было 9108 земских школ, а через четверть века их количество утроилось.
Позитивное влияние на развитие самоуправления
российских городов оказало Городское положение 1870
года, в котором декларировалось, что «городское
общественное управление в пределах предоставленной
ему власти действует самостоятельно».
В целом Городское положение 1870 года имело
существенное позитивное влияние на развитие
самоуправления российских городов. Особое
значение имело то, что Положение декларировало:
«городское общественное управление в
пределах предоставленной ему власти
действует самостоятельно»6. Городская реформа, также
как и земская реформа, явилась уступкой
централизованно-
Главная цель реформы заключалась в создании новой – несословной базы представительства в городском самоуправлении. Была пересмотрена система выборов: в них участвовали все жители города не моложе 25 лет, являющиеся российскими подданными и не имеющие долгов по уплате налогов.
Дума являлась высшим органом городского самоуправления и формировала исполнительный орган – городскую управу. К ведению органов городского самоуправления относились примерно те же вопросы, которыми занимались земства: начальное образование, народное здравоохранение, освещение улиц, поддержание мостовых и дорог, организация торговли в городе и т.п. В компетенцию городской думы входило составление городского бюджета.
Земское самоуправление проводило значительную работу, но его возможности были ограниченны. Жесткий контроль со стороны органов государственного управления на местах, недостаток финансовых средств, обладание в основном организационными и рекомендательными, а не принудительными рычагами сдерживало самостоятельность земств и негативно сказывалось на активности на местах.
Земское самоуправление вводилось постепенно, в течение десяти лет. После начала реформы оно было учреждено в 34 губерниях - менее чем на половине территории страны. К 1917 году земства действовали лишь в 43 губерниях.
Следует отметить, что в дореволюционный период развития местного самоуправления в России бытовало мнение о сочетании местного самоуправления и государственного управления. В Х1Х веке в теории местного самоуправления на первое место среди задач, решаемых общиной, выдвигались задачи частноправового характера, подчеркивалась невозможность на практике четко разграничить дела собственно общинные и государственные.
Основные положения государственной теории местного самоуправления нашли отражение в Положении о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года и Городовом положении от 11 июня 1892 года.
Необходимо отметить, что и Временное правительство на своем краткосрочном этапе существования стремилось усилить роль местного самоуправления. Правительственная декларация (март 1917г.) в числе предстоящих преобразований придавала большое значение реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформированию местного самоуправления, которое инициировало разработку важных документов, велась работа по созданию муниципального законодательства, был учрежден государственный банк городского и земского кредита7.
Эти меры должны были дать земству возможность развития, ему передавалась вся полнота власти на местах. Но Октябрьская революция изменила суть советов.
После победы революции предполагалось, что власть в новом государстве будет максимально децентрализованной и передана местным органам народного самоуправления. К январю 1918 года практически повсеместно советы взяли власть в свои руки. Народный комиссариат внутренних дел в январе 1918 года в обращении «Об организации местного самоуправления» указывал, что институт назначаемых сверху комиссаров «сохраняется временно как переходная форма лишь в тех случаях, когда на месте не успела еще создаться соответствующая советская организация».
Положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг.
Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций8.
В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.
Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:
1) заведование местными
2) заведование капиталами и
3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
4) содержание в исправности
5) устройство и содержание земской почты;
6) заведование взаимным земским страхованием имущества;
7) заведование земскими
8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
10) попечение о развитии средств
народного образования и
11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
12) удовлетворение возложенных
в установленном порядке на
земство потребностей
Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.
Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).
Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.
Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.
Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.
За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.
Задача
Депутат городской Думы был задержан сотрудником полиции за нарушение правил дорожного движения и подвергнут штрафу. Считая действия сотрудника полиции неправомерными, депутат обратился с заявлением к прокурору с просьбой о привлечении к ответственности этого сотрудника полиции. Проанализируйте сложившуюся ситуацию.
РЕШЕНИЕ:
Часть 8 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывает на существование гарантий прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов.
В отношении регламентации таких гарантий данная норма отсылает к федеральным законам. Ранее же в п. 7 ст. 18 Закона 1995 г. о местном самоуправлении непосредственно указывалось, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.
В части 2 ст. 1.4 КоАП РФ указано, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами только в отношении лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц).
В соответствии с ч. 9 статьи 40 указанного закона депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий.
При этом установлено, что данная гарантия неприкосновенности не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Тесты
1. Изменение границ территорий,
на которых осуществляется
а) мнения главы местного самоуправления
б) мнения населения
в) решения представительного органа местного самоуправления
г) согласия губернатора субъекта
2. Местные бюджеты утверждаются:
а) главой местного самоуправления
б) представительным органом местного самоуправления
в) губернатором субъекта Российской Федерации
г) законодательным органом власти субъекта Российской Федерации
Список литературы
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. Ст.3822
- Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 24. Ст. 2253
- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497
- Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Муниципальное право. М. 2009. 672с.
- Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVIII — в первой половине XIX века. -М., 1994
- История государства и права России. Под ред. Кара-Мурзы. -М. 1999
- Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России.- М., 1994
- Наставление губернаторам. 21.04.1764 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Нижний Новгород, 1994.
- Платонов С.Ф. Учебник русской истории. СПб., 1993
- Российская государственность: исторический аспект. М., 1995
- Учреждение для управления губерний... 7.11.1755 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Муниципальное право. М. 2009.
2 Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVIII — в первой половине XIX века. -М., 1994
3 Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVIII — в первой половине XIX века. -М., 1994
4 История государства и права России. Под ред. Кара-Мурзы. -М. 1999
5 Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVIII — в первой половине XIX века. -М., 1994
6 Черник И.Д. Местное самоуправление: история, теория, опыт. М., 1992. С.8-10
7 Черник И.Д. Местное самоуправление: история, теория, опыт. М., 1992. С.8-10
8 Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Муниципальное право. М. 2009.
9 Анисимов Е.В., Каменский А.Б. Россия в XVIII — в первой половине XIX века. -М., 1994
