Муниципальные выборы

Муниципальные выборы: понятие, принципы, гарантии и порядок проведения

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) определяет, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются необходимым элементом народовластия, одним из направлений вовлечения населения в управление делами государства и осуществление местного самоуправления, высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах, защита демократических принципов и норм избирательного права.

В отличие от местного референдума, обязательность проведения которого федеральным законом не установлена, муниципальные выборы являются периодическими, обязательными и должны проводиться в сроки, обеспечивающие соблюдение установленных законом сроков полномочий формируемых органов, депутатов и выборных должностных лиц.

Муниципальные выборы — форма прямого  волеизъявления граждан, осуществляемого  в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

В юридической литературе выделяется ряд характерных черт выборов  как одного из институтов, обеспечивающих функционирование местной публичной власти:

— выборы — один из основных и обязательных институтов прямой демократии, непосредственного  волеизъявления населения и публичного принятия им кадровых решений;

— выборы выступают как часть  и исходное начало представительного властвования жителей: по своей сути выборы есть связь представительных институтов и институтов прямой демократии;

— выборы позволяют гражданам непосредственно  включаться в управление делами своих  муниципальных образований, осуществлять принадлежащие им конституционные права и свободы;

— по своим масштабам, широте участия  в избирательной кампании различных  слоев местного населения выборы представляют собой общемуниципальное  политическое мероприятие;

— выборы выступают одним из элементов  структурирования гражданского общества, позволяя выявить различные позиции, интересы, подходы к выработке компромиссных решений.

Помимо формирования выборных органов, избрания депутатов и выборных должностных  лиц местного самоуправления в ходе выборов решаются и другие задачи. В частности, дается общественная оценка проводимого органами местного самоуправления курса социально-экономического развития муниципального образования (смена местных лидеров может свидетельствовать о негативном отношении жителей к деятельности прежнего руководства); местным сообществом формируется кадровый резерв муниципальных руководителей, дается публичная оценка личных качеств и профессиональной деятельности лиц, претендующих на выборные должности, и предложенных ими программ и приоритетных направлений развития муниципального образования; обеспечивается своевременное реагирование на негативные тенденции в общественной жизни на территории муниципального образования.

Нормативно-правовую базу муниципальных  выборов составляют акты четырех  уровней правового регулирования:

международного (Европейская хартия местного самоуправления, содержащая общие положения о выборности органов местного самоуправления);

федерального (Конституция России, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 23), Федеральный закон от 27 ноября 1996 г. № 142-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»);

регионального (субъектов Российской Федерации), регулирующих на основе федерального законодательства порядок организации и проведения муниципальных выборов. Это могут быть: избирательные кодексы (они приняты в городе Москве, в Республике Башкортостан, в Амурской, Белгородской, Владимирской, Воронежской, Свердловской, Тверской, Тюменской, Читинской областях, в Алтайском, Приморском и Хабаровском краях. При этом в Алтайском крае 15 апреля 2005 г. принят Кодекс о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц); законы (например, законы Самарской области от 5 марта 2005 г. «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования»; от 11 марта 2005 г. «О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления»);

муниципального (устав муниципального образования).

Основу избирательного законодательства в Российской Федерации составляют положения ст. 32 Конституции Российской Федерации. В частности, в соответствии с этой статьей право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, постоянно проживающему на соответствующей территории и достигшему 18-летнего возраста. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Муниципальные выборы подразделяются на основные или очередные выборы у досрочные выборы, повторные выборы и дополнительные выборы.

Основные (очередные) муниципальные  выборы проводятся по окончании установленного законом и уставом муниципального образования срока полномочий депутатов, членов выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Закрепляемый в уставе муниципального образования срок полномочий депутатов, выборных органов и выборных должностных лиц не может быть менее двух и не более пяти лет.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что в соответствии с уставом муниципального района формирование его представительного органа может осуществляться не путем выборов, а путем делегирования в его состав глав муниципальных образований поселений и депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории муниципального района. Кроме того, в поселении с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом, полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.

Досрочные муниципальные выборы проводятся в случаях досрочного прекращения  полномочий депутата, всего представительного  органа, иного выборного органа и  выборного должностного лица местного самоуправления. В частности, основаниями досрочного прекращения полномочий могут быть: депутата, члена выборного органа — отзыв этих лиц избирателями муниципального образования; представительного органа: а) принятие им решения о самороспуске; б) вступление в силу решения соответствующего суда на уровне субъекта Федерации о неправомочности данного состава представительного органа; в) вступление в силу закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа в соответствии со статьей 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. No 131-ФЭ (ответственность перед государством); выборного должностного лица местного самоуправления: а) отзыв избирателями; б) издание высшим должностным лицом субъекта Федерации правового акта об отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в соответствии со статьей 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ (ответственность перед государством), а также иные основания, предусмотренные частью 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ.

Повторные муниципальные выборы проводятся в случаях выбытия всех кандидатов; признания выборов несостоявшимися, недействительными либо если кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, — полномочия, несовместимые со статусом выборного должностного лица, а также в случаях, когда по итогам голосования остались незамещенные мандаты в многомандатном избирательном округе.

Дополнительные муниципальные  выборы проводятся в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному или многомандатному  избирательному округу.

Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Законом субъекта Федерации устанавливаются  виды избирательных систем, которые  могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов —  допущенными к распределению  депутатских мандатов, а также  порядок распределения депутатских  мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

В соответствии с установленными видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная  система, которая применяется при  проведении муниципальных выборов  в данном муниципальном образовании. Условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях могут зависеть от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств, определяемых законом субъекта Федерации.

В соответствии с федеральным законодательством  муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России. Гражданин Российской Федерации участвует в выборах  на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы являются свободными и добровольными. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Муниципальные выборы проводятся открыто и гласно.

Принцип всеобщего избирательного права означает, что гражданин  Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, имеет  право избирать (активное избирательное  право), а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, но не моложе 21 года, — быть избранным (пассивное избирательное право) в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом  недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору  суда.

Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы  за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования  на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному  наказанию за совершение административного  правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 ст. 56, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» п. 7 и подпунктом «ж» п. 8 ст. 76 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного ок-< руга. Законом  активное избирательное право  может быть предоставлено и гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением  места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина

Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.

В соответствии с законом уставом  муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего  в силу решения суда о лишении  его права занимать муниципальные  должности в течение определенного  срока этот гражданин не может  быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

На основании международных  договоров Российской Федерации  и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно  проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Принцип равного избирательного права  означает предоставление равных оснований  участия в выборах граждан  Российской Федерации. В ходе избирательной  кампании никто не обладает какими-либо преимуществами по отношению к другим кандидатам или другим избирателям. Гражданин реализует свое избирательное право независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

С учетом принципа равенства избирательные  округа образуются приблизительно с  равной численностью избирателей в  каждом, а допустимые отклонения от средней нормы представительства избирателей устанавливаются законом. Каждый избиратель имеет один голос и может быть включен только в один список для голосования.

Если в ходе выборов допускается  наличие у избирателя более одного голоса, то каждый избиратель должен иметь  равное число голосов. Если на выборах в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, то каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.

Принцип прямого избирательного права  означает, что граждане Российской Федерации голосуют на выборах за кандидатов (списки кандидатов), а в  случаях, предусмотренных законом, — за или против кандидата непосредственно. В ходе муниципальных выборов напрямую, без каких-либо промежуточных этапов, осуществляется избрание лица на ту выборную должность, которая оказалась вакантной, а также избрание депутатов, членов выборного органа соответственно в тот представительный или выборный орган, который необходимо сформировать в ходе выборов.

Принцип тайного голосования означает, что в процессе голосования исключается  возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

Гарантии избирательных прав граждан  при проведении муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Процесс организации избрания депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления состоит из следующих определенных в законодательстве основных этапов:

назначение выборов;

составление списков избирателей;

образование избирательных округов, избирательных участков; формирование избирательных комиссий;

выдвижение и регистрация кандидатов для избрания на выборные должности и в органы местного самоуправления; проведение предвыборной агитации;

голосование;

определение результатов выборов.

Муниципальные выборы назначаются  представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные  уставом муниципального образования. Решенйе о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. При назначении досрочных выборов соответствующие сроки могут быть сокращены не более чем на одну треть. В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Если представительный орган не назначит выборы в сроки, предусмотренные  законом, а также если представительный орган отсутствует, то выборы в органы местного самоуправления назначаются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов.

Если соответствующая избирательная  комиссия не назначит в установленный  срок выборы либо если такая избирательная  комиссия отсутствует и не может  быть сформирована в установленном законом порядке, то соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого представительный орган, а в случае его отсутствия — соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

Днями голосования на выборах р  органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или  в случаях, предусмотренных Федеральным  законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на нерабочий праздничный день и на предшествующий ему день, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Если второе воскресенье марта, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с одним из этих указанных дней, то выборы назначаются на первое воскресенье марта. Если второе воскресенье октября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с не рабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на первое воскресенье октября.

Регистрация (учет) избирателей. Регистрации  подлежат все избиратели, проживающие на территории соответствующего муниципального образования. Их учет осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом города федерального значения, — руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения. Основанием для учета является факт нахождения места жительства избирателей на соответствующей территории, устанавливаемый на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации.

Регистрация избирателей — военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части.

Глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской  территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных  законом города федерального значения, — руководитель территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего нахождения получают необходимые для учета избирателей сведения: не реже одного раза в месяц — от органов, осуществляющих регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина России; от органов записи актов гражданского состояния о фактах смерти граждан Российской Федерации;

не реже одного раза в три месяца — от органов, осуществляющих воинский учет, о гражданах, призванных (поступивших по контракту) на военную службу (уволенных с военной службы); от органов (учреждений) уголовно-исполнительной системы — о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда;

от суда, принявшего решение о  признании гражданина недееспособным, а также решение о признании  гражданина, ранее признанного судом  недееспособным, дееспособным.

Раз в месяц все эти сведения передаются главой местной администрации  в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей.

Учет избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования, и установление их численности осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого  года с использованием ГАС «Выборы».

Избиратель имеет право на беспрепятственный  доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том  числе к информации, находящейся  на машиночитаемых носителях, на уточнение  этой информации в целях обеспечения  ее полноты и достоверности, а также имеет право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена.

На основании сведений, полученных с использованием государственной  системы регистрации (учета) избирателей, соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей. В списки избирателей на избирательных участках включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом.

При проведении выборов в органы местного самоуправления на основании международного договора Российской Федерации и в соответствии с законом в списки избирателей включаются иностранные граждане, достигшие на день голосования возраста 18 лет, постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы.

Основанием для включения гражданина России в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в  случаях, предусмотренных законом, — факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.

Военнослужащие, проходящие военную  службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории муниципального образования, если их место жительства до призыва не было расположено на территории этого муниципального образования, не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.

Сведения об избирателях формирует  и уточняет глава местной администрации  муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом города федерального значения, — руководитель территориального органа исполнительной власти города федерального значения.

На основании полученных сведений список избирателей составляется соответствующей  избирательной комиссией, в том  числе с использованием ГАС «Выборы», отдельно по каждому избирательному участку. Гражданин Российской Федерации включается в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, квартирам). В списке, в частности, указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет — дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства избирателя.

Избирательная комиссия муниципального образования передает по акту участковым комиссиям первый экземпляр списка избирателей конкретного избирательного участка не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Участковая комиссия уточняет список избирателей. Выверенный и уточненный список избирателей не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии.

За 20 дней до дня голосования участковая комиссия представляет список избирателей для ознакомления избирателей и его дополнительного уточнения.

Гражданин России, обладающий активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая комиссия обязана проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю. Решение участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд (по месту нахождения участковой комиссии), которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования — немедленно. В случае, если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в списке избирателей производится участковой комиссией немедленно.

Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности  избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории муниципального образования или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе.

Представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока назначения выборов.

Избирательные одномандатные округа должны образовываться с соблюдением  примерного равенства по числу избирателей  с допустимым отклонением от средней  нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30%. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15% от средней нормы представительства избирателей.

При образовании избирательных  округов на территориях компактного  проживания коренных малочисленных  народов допустимое отклонение от средней  нормы представительства избирателей  в с оответствии с законом  субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%.

Опубликование схемы одномандатных  и (или) многомандатных избирательных  округов осуществляется не позднее  чем через пять дней после ее утверждения  представительным органом муниципального образования, организующей выборы избирательной комиссией.

В случае образования многомандатного  избирательного округа число депутатских  мандатов, подлежащих распределению  в этом округе, не может быть более  пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также иного муниципального образования, если избирательный округ образован в границах избирательного участка.