Муниципальный социальный менеджмент

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ 

    Муниципальному  социальному менеджменту более двухсот лет, он осуществляется практически во всех странах. Возникновение этих отношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах. В истории России, например, мощная побудительная мотивация местной самоорганизации заключалась в необходимости поддержания престарелых членов общин совместными усилиями семей, первоначального обучения детей, самообороны и т.д. В Германии во главу угла ставилось воспитание энергичной нации, способной решать глобальные и местные проблемы инициативно, предприимчиво, ответственно. Преимущественно бытовая основа характерна для генетической природы английской муниципальной организации; она опирается не столько на формально-юридическую основу, сколько на правосознание населения, которое ценит местные обычаи, бережет их и точно соблюдает.

    Муниципальный социальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова. В первом случае речь идет о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населенных пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как вся совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.  

    Муниципальный менеджмент возник в результате относительного обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

    Социальная  сфера воспроизводит и развивает  главное богатство муниципального образования — его человеческий потенциал, человеческий капитал. На содержание и развитие социальной инфраструктуры муниципального образования государство выделяет значительную долю средств для местных бюджетов.

    В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых бюджетников, т. е. работников, получающих заработную плату из бюджетных средств.

    Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.

    Муниципальная социальная политика — это система  целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения  социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования.

    Муниципальная социальная политика строится в русле  социальной политики государства и  во взаимодействии с органами государственной  власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.

    Социальная  сфера и социальная политика (государственная  и муниципальная) может рассматриваться в широком и в более узком смысле слова. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной.

    В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физических и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально-вещественной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфере.

    В состав муниципальной политики включены также вопросы занятости населения и обеспечения граждан жильем ввиду их огромной социальной значимости, хотя эти вопросы нельзя напрямую отнести к вложениям непосредственно в человека. Вопросы муниципального управления такими социально важными для человека сферами, как жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, общественная безопасность, торговля, бытовое обслуживание и т. п. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1.Разграничение полномочий между уровнями власти

    в сфере социальной политики 

    В задачи федерального уровня власти входят установление основ государственной социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.

    Субъекты  РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций территории; устанавливают региональные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные минимальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.¹

    Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

    Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики определена Федеральным законом 2003 г. и приведена ниже. Компетенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов.

    Принцип разделения компетенции между поселениями  и муниципальными районами состоит в том, что на уровень муниципальных районов вынесены в основном, вопросы образования и здравоохранения, требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание.

    Фактический объем социальных услуг, предоставляемых  населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным  законом. В частности, многие муниципальные образования содержат:

    • комплексные центры социального  обслуживания ветеранов и других социальных групп;

    • социально-реабилитационные центры и  социальные приюты для несовершеннолетних;

• дома инвалидов и престарелых;

• детские  дома;

• учреждения временного проживания для лиц без  определенного места жительства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, погорельцы и т. п.);

• центры психолого-педагогической помощи населению;

• центры экстренной психологической помощи по телефону и т. д.²

    Органы  местного самоуправления осуществляют также мероприятия и содержат организационные структуры по борьбе с наркоманией, с детской беспризорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003 г. социальные услуги всех перечисленных учреждений и виды деятельности органов местного самоуправления, а также выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов федеральными законами и законами субъектов РФ с выделением необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Такое наделение соответствует принципу субсидиарности и является целесообразным, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям.³ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.Основные направления муниципальной социальной политики 

    К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоящей главе, относятся:

    • содействие занятости населения  и обеспечению благоприятных  условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования;

    • содействие обеспечению граждан  жильем через создание условий для  жилищного строительства и прямое обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

    • участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения;

    • организация муниципальной системы  здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

    • организация предоставления образовательных  услуг, содержание и развитие

    муниципальных учреждений дошкольного, основного  общего и профессионального образования;

    • создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

    • создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений;

    • реализация муниципальной молодежной политики.⁴

    Разработка  конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной социальной политики должна учитывать тип данного муниципального образования и специфику местного сообщества. Такая разработка осуществляется и реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев общественности.

    В представительном органе муниципального образования, как правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление социальной политики (образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту и т. д.). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ. ⁵ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Муниципальный социальный менеджмент: состояние и тенденции развития в России 

    Эффективным механизмом корректировки общей  стратегии экономических и социальных реформ применительно к специфике ряда регионов и муниципальных образований является широкое использование социального менеджмента  в муниципальной сфере.

    Последовательное его применение позволяет учесть специфику муниципальных структур в проведении инвестиционной, финансовой, внешнеэкономической и социальной политики, децентрализовать процесс управления реформами с переносом ряда направлений на местный уровень. Активное внедрение менеджмента  в муниципальной сфере в направление реформирования социальной сферы на современном этапе позволяет ввести такое понятие, как «социальный менеджмент в муниципальной сфере».

    Под социальным менеджментом в муниципальной сфере понимается единство научной концепции и целостной системы управления и технологии работы на муниципальном рынке в целях удовлетворения социальных потребностей населения территории на основе создания, предложения, доведения или трансферта товаров, услуг и денежных средств.

    Такое определение отражает двойственный характер самой стратегии социального менеджмента в муниципальной сфере: с одной стороны, как научной концепции (социально-экономического процесса, идеологии, искусства, стиля мышления, ориентированного на рынок, и т.д.), а с другой стороны, как эффективного методического и практического инструмента, применение которого представляется целесообразным использовать для решения важнейших социальных задач, стоящих перед муниципальным образованием на современном этапе .⁶

    Социальный  менеджмент является одной из функций стратегического управления. Без стратегии невозможно достичь поставленных целей, в особенности решить сложные социальные проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления.

    Разработка  концепции менеджмента в социальной сфере – это разработка надлежащей философии менеджмента как системы, исходящей из понимания уникальности среды, в которой функционируют организации социальной сферы, особенностей миссии, которую они выполняют, а также специфики предоставляемых услуг, направленных на выполнение, прежде всего социальных функций. Все это свидетельствует о настоятельной необходимости разработки стройной теории социального менеджмента и его теоретико-прикладных аспектов применительно к рынку социальных услуг.

    Менеджмент может выступать здесь как базовая технология управления развитием социальной сферы муниципального образования и как новая интегрирующая функция управления социальными процессами по гармонизации потребностей и интересов жителей муниципального образования.

    Муниципальная деятельность реализуется благодаря  системе социальных услуг, предоставление которых обеспечивает составляющие качества жизни и служит важнейшей составной частью муниципального управления.

    Целесообразность  применения менеджмента объясняется следующими причинами:

    1) решение вопросов непосредственного  обеспечения жизнедеятельности населения, ориентированного на удовлетворение его социальных нужд и потребностей, переносится на муниципальный уровень;

    2) процесс децентрализации власти  способствует передаче многих важных полномочий, особенно в социальной сфере, на муниципальный уровень;

    3) наблюдается усиление конкуренции  с частным сектором в сфере предоставления социальных услуг;

    4) происходит сокращение финансирования  сферы социальных услуг из-за постоянного дефицита бюджета;

    5) дифференциация спроса на рынке  социальных услуг определяется социальным расслоением современного общества по доходам;

    6) рыночные механизмы проникают в развитие и функционирование социальной сферы ;

    7) идет поиск новых подходов  к формированию социальных отношений в российском обществе, совершенствование процессов управления социальной сферой, особенно на местном уровне, где сосредоточена основная масса учреждений и предприятий, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей и нужд населения.⁷

    Использование технологии социального менеджмента на муниципальном уровне для руководителей муниципальных образований имеет ряд привлекательных сторон:

    1) ориентация социальной политики  на конкретных потребителей повышает эффективность реализации соответствующих муниципальных и государственных программ;

    2) решение социальных проблем на  муниципальном уровне позволяет повысить качество методов и технологий процесса социального управления,

    сконцентрировать  усилия на решении острейших социальных проблем;

    3) маркетинговые технологии по  изучению рынка социальных услуг позволят создать информационно-социологическую базу по подготовке концептуальных стратегических решений и разработке целевых и комплексных программ, отражающих протекающие в местном сообществе

многообразные социальные процессы, а также обеспечить их всесторонний

анализ;

    4) при рациональном использовании  социального менеджмента возрастает удовлетворенность деятельностью муниципалитетов со стороны потребителей общественных услуг, т.е. со стороны различных слоев населения, что будет способствовать стабилизации и социальному развитию

    местного  сообщества;

    5) создаются условия по улучшению  материального положения, уровня и качества жизни всех слоев и групп населения местного сообщества;

    6) формируются твердые гарантии  соблюдения конституционных прав граждан в области социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспеченности граждан жильем и коммунальными услугами.

    С другой стороны, процесс социализации управления экономикой позволяет рассматривать концепцию социального менеджмента как специфическую функцию социально-экономического управления и как особый инструмент планирования. В данном случае строится модель программно-целевого управления социально-экономическими процессами, а концепция менеджмента встраивается в эту модель как на социальном, так и на экономическом уровне.

    Целью социального менеджмента должно стать максимальное удовлетворение потребностей граждан в рамках выделенных общественных затрат.

    Рынок социальных услуг входит в так  называемый общественный сектор экономики, который в отличие от рыночного имеет дело с общественными благами, в большинстве своем не являющимися предметом купли-продажи, в связи с чем доминирующее место здесь занимает деятельность государства. В соответствии с предназначением социальных услуг общество в лице государства как субъекта рынка социальных услуг берет на себя функции финансирования социальной сферы за счет средств, полученных от субъектов хозяйствования и отдельных граждан в виде налогов.

    Сфера социальных услуг требует общественных инвестиций, так как частные инвестиции в данную сферу ограничены. «Социальные инвестиции представляют собой вложения ресурсов в человеческий капитал в целях получения нематериального блага, качественного повышения материального благополучия и здорового интеллекта членов общества. При этом основу воспроизводства человеческого капитала составляет инвестирование, выступающее его исходным условием».⁸

    Определение социального менеджмента в муниципальной сфере должно строиться на ряде теоретических предпосылок.

    1. Социальную сферу следует понимать  как особый срез общественной жизни, как специфическую сферу развития общества.

    2. Отрасли социальной сферы можно  подразделить на две группы: отрасли и виды деятельности, призванные удовлетворять социальные потребности (образование, культура и искусство, здравоохранение, социальное обеспечение, физкультура и спорт); отрасли и виды деятельности, призванные удовлетворять бытовые потребности, способствующие экономии труда в домашнем хозяйстве и увеличению свободного времени (бытовое обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт и связь в части обслуживания населения).

    3. Услуги, оказываемые отраслями социальной  сферы, должны обладать свойствами несоперничества и неисключаемости, т.е. относиться к категории общественных услуг.

    4. Рынок социальных услуг должен  формироваться через целенаправленное регулирующее воздействие субъектов социальной политики с помощью правовых норм, налогов и государственных расходов.

    5. Социальные услуги должны относиться  к общественным благам, т.е. к тем, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для всех своих членов.

    6. Необходимо наличие соответствия  общественных благ потребностям не индивидуального, а общественного потребителя, и не всем сложившимся потребностям, а только общественно признанным.

    Под муниципальным рынком социальных услуг  понимается целостная и взаимосвязанная система экономических отношений, возникающих по поводу формирования и распределения доходов муниципалитета, взаимоотношений получателей средств бюджета, коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и представительной власти и других участников рынка социальных услуг, связанных с производством и движением товаров, работ, услуг и денежных средств, обеспечивающих их обмен и выполняющих специальные (так называемые аллокационные) функции для удовлетворения социальных потребностей жителей территории в форме платежеспособного спроса, трансфертов (обмена) и бюджетного финансирования.

    Развивающийся на основе общественного разделения труда и его последующей специализации, определяемый в значительной степени интересами государства и регулируемый не только экономическими, а и в большей степени социально-политическими инструментами и методами, муниципальный рынок социальных услуг становится сегодня очень важной частью единого национального рынка.⁹

    Из  этого следует, что муниципальное образование является материальной и институциональной основой использования технологий менеджмента практически на всех уровнях управления им. В соответствии с этим можно говорить о целях, задачах и функциях социального менеджмента в муниципальной сфере, о его стратегии, тактике и особенностях формирования комплекса менеджмента.

    Важнейшую роль в понимании содержания социального менеджмента в муниципальной сфере играет категория «обмен». Такие экономические категории, как потребности, обмен, купля-продажа, конкуренция, право выбора и др., не только являются неотъемлемыми чертами социального менеджмента, но и в значительной степени определяют его сущность. Вместе с тем социальный менеджмента имеет характерные особенности, отличающие его от так называемого «классического менеджмента», в частности:

    1) присутствие на рынке большого  числа получателей бюджетных средств с различными целями, задачами, интересами и сферой деятельности; большие объемы финансовых потоков; использование разнообразных форм безналичных расчетов и рыночных финансовых инструментов;

    2) тесная связь муниципального  рынка с политикой формирования  и исполнения доходной и расходной частей муниципального бюджета;

    3) высокая степень «внешнего» регулирования  и управляемости муниципального рынка (обязательными участниками являются центральные, региональные и местные органы исполнительной, представительной и судебной власти, а также коммерческие предприятия и организации);

    4) множественность организационно-правовых  форм субъектов муниципального рынка социальных услуг (учреждения науки, культуры, образования, здравоохранения, спорта, искусства и т.д.);

    5) высокий уровень регламентированности  поведения бюджетополучателей на рынке, жесткий характер привязки финансирования к составленным сметам расходов по объему, структуре и признакам бюджетной классификации. Отсюда – ограниченность муниципального рынка социальных услуг рамками принятого бюджета и низкая эластичность спроса бюджетополучателей по сравнению с классическим рынком;

    6) оказание и производство участниками муниципального маркетинга помимо известных, традиционных товаров и услуг специфических (специальных), так называемых аллокационных услуг. К ним, например, относятся услуги по муниципальному управлению, обеспечению внутренней