Наблюдатели в избирательном процессе
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение…………………………………………………………
1.Наблюдатели в избирательном процессе……………………………………..4
1.1Развитие института
наблюдателей в российском
1.2Задачи и цели введения
института наблюдения…………………………
1.3Правовой статус
2.Полномочия наблюдателя:
законодательные основы и
Заключение……………………………………………………
Список использованной литературы…………………………………………...
ВВЕДЕНИЕ
Наблюдение – важнейшая гарантия честных выборов и проведения референдума. Проведение честных и справедливых выборов практически неосуществимо без надлежащего контроля всех стадий избирательного процесса, особенно, заключительной – процесса подсчета голосов избирателей и установления итогов голосования.
Институт наблюдения – один из самых молодых институтов Российской Федерации, хотя функции наблюдения "за правильностью выбора" – как неотъемлемая часть выборного производства, осуществлялась всегда, начиная с древности, органами и лицами организующими "выбор". Но, общественное наблюдение за выборами гражданами или их организациями, это довольно поздний этап в эволюции самой избирательной системы в России. Отечественный опыт, а также опыт зарубежных стран подтверждает, что присутствие на выборах наблюдателей способствуют формированию атмосферы гласности и открытости, что в свою очередь влечет повышение уверенности граждан в справедливом характере выборов, способствует их более активному участию в избирательном процессе.
Как известно выборы занимают особое место в формировании представительных органов власти и ротации высших должностных лиц на федеральном уровне, в субъектах РФ и в системе местного самоуправления. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способов легитимации государственной власти и местного самоуправления. Для успешного решения столь важных задач существенное значение имеют качество избирательного законодательства, демократическая практика организации и проведения выборов, а также их признание участниками избирательного процесса и международным сообществом. Особую роль в этом призваны сыграть наблюдатели на выборах.
История знает примеры нарушения законодательства и коррумпированности выборов. Отсюда возникает необходимость в наличии института, способного производить контроль за точностью подсчёта голосов, отсутствии каких либо нарушений и фальсификаций на выборах. И хотя, контроль за совершением действий в ходе подготовки и проведения голосования осуществляют избирательные комиссии, объективный контроль невозможен без участия наблюдателей.
Конституция РФ закрепила, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. В связи с этим в научной литературе возрастает внимание к механизму обеспечения гласных, свободных и нефальсифицированных выборов.
Актуальность данной работы прослеживается вследствие относительно низкой подготовки наблюдателей, недоверия граждан к официальным итогам выборов, проблемой упрочения демократии в Российской Федерации, а также стремительным развитием избирательного законодательства. Изменения федерального законодательства о выборах привели к соответствующим изменениям избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. В настоящее время идет становление законодательства о муниципальных выборах. Вместе с тем, такой важный элемент демократических выборов как контроль за их проведением со стороны гражданского общества, находился вне пристального внимания ученых. В научной литературе на сегодняшний день не существует устоявшегося мнения относительно статуса наблюдателей, в том числе статуса иностранных (международных) наблюдателей в избирательном процессе.
Институт наблюдения – один из самых молодых институтов Российской Федерации, хотя функции наблюдения "за правильностью выбора" – как неотъемлемая часть выборного производства, осуществлялась всегда, начиная с древности, органами и лицами организующими "выбор". Но, общественное наблюдение за выборами гражданами или их организациями, это довольно поздний этап в эволюции самой избирательной системы в России. Отечественный опыт, а также опыт зарубежных стран подтверждает, что присутствие на выборах наблюдателей способствуют формированию атмосферы гласности и открытости, что в свою очередь влечет повышение уверенности граждан в справедливом характере выборов, способствует их более активному участию в избирательном процессе.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи реализацией гражданами Российской Федерации и зарубежных стран права на наблюдение за выборами, проведения референдума.
Предмет исследования составляют общественные отношения урегулированные нормами конституционного, международного и избирательного права, регламентирующие правовой статус наблюдателей, их компетенции и полномочия, а также порядок проведения наблюдения как гражданами России, так и зарубежных стран.
Целью исследования является рассмотрение правового статуса и юридической природы института наблюдателей в Российской Федерации, порядка проведения наблюдения за выборами.
Согласно поставленной цели, задачами работы являются:
1. Уточнить характеристику сущности института наблюдения за выборами
2. Дать определение наблюдателя в российском праве
3. Выяснить нормативную - правовую базу института наблюдателя в РФ
4. Определить правовой
статус иностранного и
5. Раскрыть правовые основы
правонарушений в сфере
Понятие института наблюдателей в избирательном праве России
Участие независимых наблюдателей в выборах является необходимым атрибутом избирательного процесса как в государствах со сложившейся политической системой, так и в государствах, создающих или перестраивающих свои политические системы.
Очевидным является тот факт, что атмосфера гласности и открытости во время проведения избирательной кампании, присутствие национальных и международных наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствует более активному их участию в избирательном процессе.
Кроме того, наблюдатели выполняют важную функцию, отслеживая подсчет голосов, они обеспечивают независимое общественное определение итогов голосования, результатов выборов, используя законные способы и методы общественного контроля. Таким образом, наблюдатели являются независимым источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов.
Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных нарушений избирательных процедур позволяет совершенствовать национальное избирательное законодательство и избирательные технологии. Присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей помимо основной своей задачи – выявления степени легитимности результатов выборов – позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными избирательными стандартами.
Институт наблюдателей в избирательном праве может пониматься в трех значениях:
1. Совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу участия в избирательном процессе на стадии голосования и подсчета голосов специально уполномоченных лиц – наблюдателей от зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (избирательных объединений), общественных организаций
2. Совокупность лиц – граждан Российской Федерации и иностранных граждан, имеющих статус наблюдателя, осуществляющих полномочия по удостоверению законность процедур голосования и подсчета голосов на выборах и голосования и определения результатов референдума;
правовой инструмент обеспечения законности и гласности проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.
Виды и статус наблюдателей на выборах в России
Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах закрепляет следующие виды наблюдателей, наделяемых полномочиями по удостоверению законности проведения голосования и подсчета голосов в России:
наблюдатели – категория наблюдателей, имеющих гражданство Российской Федерации и представляющих интересы кандидатов, избирательных объединений и общественных организаций;
иностранные (международные) наблюдатели – представители иностранных государств и международных организаций, основной задачей которых является осуществление своеобразного контроля за законностью проводимых процедур голосования и подсчета голосов на выборах в Российской Федерации.
Положение каждого из указанных видов наблюдателей регламентируется избирательным законодательством России.
Итак, становясь участником общественных правоотношений, лицо использует закрепленные за ним законодательством Российской Федерации права, исполняет обязанности, несет ответственность. То, как и каким образом лицо является участником общественных отношений определяется его правовым статусом, фактическим положением в системе общественных отношений.
Физическое лицо – гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства – может являться наблюдателем на выборах в России и в таком случае он приобретает статус избирателя. Именно этот статус позволяет лицу выступать в избирательном процессе с особой ролью – ролью стороннего наблюдателя.
В переводе с латинского status –это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам.
Еще правовой статус может рассматриваться как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей».
Н.В. Витрук отождествляет правовой статус органа государства с его компетенцией, установленной законодательством.
Н.И. Матузов и А.В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования.
По мнению С.А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия».
Соответственно, правовой статус наблюдателя на выборах можно представить как некую правовую конструкцию, состоящую из таких элементов как гражданство (российское или иного государства), дееспособность, права, обязанности, гарантии, запреты, ответственность.
Сразу оговоримся, что не все из указанных элементов правового статуса наблюдателя прямо закреплены в избирательном законодательстве России.
Наблюдателем на выборах может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, т.е. достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный, не отбывающий наказание в виде лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. при проведении выборов наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. При этом, специально оговорено, что законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями.
В том же законодательном акте сказано далее, что при проведении референдума наблюдатель может быть назначен инициативной группой по проведению референдума, общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне.
В свою очередь, наблюдателями
не могут быть выборные
Кроме того, статус наблюдателя не может иметь доверенное лицо кандидата.
Отдельного и специального внимания заслуживает институт иностранных (международных) наблюдателей.
Институт международного наблюдения достаточно полно закреплен и в избирательном законодательстве Российской Федерации. Основными целями международных связей ЦИК России является обмен опытом в целях совершенствования национальной избирательной системы, развития стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод, подтверждения соответствия отечественного законодательства и избирательных процедур международным критериям, а также пропаганда российского опыта проведения избирательных кампаний.46
Иностранным (международным) наблюдателем может быть представитель иностранной или международной организации – как гражданин иностранного государства, так и гражданин Российской Федерации, являющийся представителем такой международной организации.
В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» «международная организация» означает межгосударственную, межправительственную организацию (п. «ж» ст. 2). Согласно нормам международного права иностранная или международная организация (их отделения, бюро) могут быть зарегистрированы и находиться как непосредственно на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Подпункт «г» п. 5 ст. 35 названного Федерального закона устанавливает, в частности, что в состав избирательного блока не могут входить международные общественные объединения, при этом создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация международных общественных объединений осуществляется в общем порядке, предусмотренном для общественных объединений Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другими федеральными законами. В силу этого международные общественные объединения не относятся к международной организации и, следовательно, не наделяются полномочием как по участию в выборах, так и по назначению иностранных (международных) наблюдателей.
Исходя из вышеизложенного, можно прийти к выводу, что международные наблюдатели направляются в Россию от международных организаций, а иностранные – от государственных и негосударственных организаций, а также от частных лиц из других стран.
Согласно п.13 ст.30 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральным законом.
Отметим, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» лишили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Таким образом, право самостоятельного направления приглашений иностранным (международным) наблюдателям в настоящее время есть только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и у Центральной избирательной комиссии РФ.
Полномочия наблюдателей на выборах в России
В отношении наблюдателей Федеральные законы от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» содержат идентичные нормы, текстуально совпадающие с нормами Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации».
Эти же положения
распространяются на выборы в
законодательные (представительные) органы
государственной власти
В соответствии с
п.9 ст.30 Федерального закона «Об
основных гарантиях
а) Знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования
б) Находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время в период: с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей
в) Наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума
в) Присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования
г) Наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней
д) Наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума
е) Знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума
ж) Наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей
д) Обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования
е) Знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов
ж) Носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию
з) Обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд
и) Присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях.
Наблюдателям должен быть обеспечен
доступ в помещение участковой комиссии,
сформированной на избирательном участке,
участке референдума, образованных в воинской
части, закрытом административно-
Наблюдатели вправе присутствовать в иных комиссиях при проведении ими досрочного голосования, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума
Согласно нормам избирательного законодательства России, наблюдатель не вправе:
а) Выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени
б) Расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней
в) Заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени
г) Предпринимать действия, нарушающие тайну голосования
д) Принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней
е) Совершать действия, препятствующие работе комиссии
ж) Проводить агитацию среди избирателей, участников референдума
з) Участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.
Введенные ограничения деятельности наблюдателей введены в законодательство далеко не случайно. Они являются первым барьером на пути недобросовестного наблюдателя, желающего нарушить закон, совершить акт злоупотребления правом в избирательном процессе.
Рассматриваемые злоупотребления правом, как отмечает И.В. Советников, возможны только со стороны участников избирательного процесса, т.е. лиц, обладающих определенными правами (правомочиями) в избирательном процессе. «К таким лицам, безусловно, относятся избиратели, кандидаты, избирательные объединения, политические партии, их уполномоченные представители и доверенные лица, избирательные комиссии, наблюдатели, субъекты агитации, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации».
Он же пишет: «Под злоупотреблениями правом в избирательном процессе следует понимать умышленные деяния субъектов избирательного процесса по реализации своих субъективных прав в противоречии с их назначением, формально не составляющие правонарушения, однако направленные на причинение вреда другим субъектам избирательного процесса».
Вред, причиняемый злоупотреблениями правом в избирательном процессе, имеет свою специфику. Он обычно представляет собой нематериальный вред, который выражается не столько в причинении прямого ущерба другим участникам избирательного процесса, сколько в создании необоснованных преимуществ одному из кандидатов, избирательных объединений. При этом злоупотребление правом в избирательном процессе зачастую имеет своим следствием ограничения в реализации своих избирательных прав другими лицами (избирателями, кандидатами, наблюдателями).
Предвидя возможные ситуации злоупотребления правом в избирательном процессе со стороны наблюдателей, законодатель ввел указанные выше ограничения.
В случае нарушения
ограничений наблюдатель может
быть принудительно удален из
помещения соответствующей
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, препятствующих лицу осуществлять полномочия наблюдателя.
В отношении международных наблюдателей Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность должна регулироваться каким-то иным федеральным законом.
Регламентация деятельности международных наблюдателей содержится в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации».
В частности, ст.31 Федерального закона «О выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ» полностью посвящена статусу иностранных (международных) наблюдателей.
Согласно этой статье иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Россию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения от Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и аккредитуются ЦИК Российской Федерации.
Приглашения могут быть направлены после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы Уполномоченным по правам человека в РФ, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав человека.
Центральная избирательная комиссия РФ направляет приглашения избирательным органам иностранных государств, а также международным организациям, специализирующимся по вопросам избирательного законодательства и выборов, защиты прав граждан на участие в выборах и референдумах.