Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Негосударственное  образовательное  частное учреждение высшего профессионального  образования

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА»

НОВГОРОДСКИЙ ФИЛИАЛ

Юридический факультет

Специальность 030501 «Юриспруденция»

Контрольная работа

по дисциплине: муниципальное право

на тему: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»

Великий Новгород

2012год

СОДЕРЖАНИЕ  

Введение

Местное самоуправление является одной из форм организации публичной  власти в административно территориальных  единицах государства. Второй формой является местное самоуправление.

В данной работе я рассмотрела полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Целью работы является рассмотрение местного самоуправления, выявление его взаимосвязи со структурой органов государственной власти, определение полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть проблему предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Рассмотреть полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления.
3. Обозначить понятия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.
4. Раскрыть вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления.

Теоретическую основу исследования составляют работы таких авторов как, Фадеев В. И., Дорожкин Ю. Н., Кутафин О. Е. и ряда других авторов, относящиеся к проблемам данной темы.

Нормативную базу составляет действующая Конституция РФ и  Федеральный закон № 131 «Об общих  принципах организации местного самоуправления».  

1 Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Отдельной проблемой в  данной области являются проблемы, вытекающие из разграничения собственности. Муниципальные образования передают в соответствии с разграничением полномочий в государственную собственность  больший объем муниципального имущества, чем получают от государства. Государство  и субъекты РФ часто сбрасывают на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии  со всем грузом кредиторских обязательств и штрафных предписаний. При разграничении  имущества муниципальных районов  и поселений первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход (например, рынки), оставляют за собой. Перечисленные проблемы разграничения полномочий вновь спровоцировали обсуждение двухуровневой концепции местного самоуправления. По факту сегодня сформировались три разных подхода. Первый подход предлагает оставить разграничение полномочий в существующей концепции Закона № 131 – ФЗ и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов; второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти. Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой  при применении норм Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся определения  компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование  понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как “организация”, “развитие”, “участие”, “обеспечение”. Возникают проблемы, связанные с  применением этих норм.

Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права  местного самоуправления в отдельных  сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной  власти без компенсации затрат. В  связи с этим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной  власти (комплексное социально-экономическое  развитие, обеспечение санитарного  благополучия населения, охрана общественного  порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения  полномочий, к компетенции муниципальных  образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся  ресурсов (включая переданные) и  ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы  территориальной и временной  доступности услуг, предоставляемых  населению властью. Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в  отрыве от государственных органов, так как их решение связано  с реализацией конституционных  прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее  образование и здравоохранение. ¹

Устанавливая самостоятельность  местной власти, ее негосударственный  характер, российская Конституция и  федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной  политики в области местного самоуправления, определяющие основы местного самоуправления и государственной власти. Предлагаю рассмотреть некоторые из них.

1 Признание и гарантированность российским государством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, не вхождение органов местного самоуправления в системе органов государственной власти.²

2 Установление запрета  на ограничение прав местного  самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

3 Недопущение осуществления местного самоуправления образования органов местного самоуправления назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.³

4 Государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти необходимых правовых организационных материально финансовых условий для становления и развития местного самоуправления оказание содействия населению осуществлении права на местное самоуправление. ⁴

К государственной поддержке самоуправления относятся федеральные и региональные программы местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти.

Рассматривая вопрос разграничения  предметов ведения между органами государственной власти и муниципальными районами, городскими округами, необходимо заметить, что законодатель относит к предметам ведения органов государственной власти общие вопросы организации и создания правовых, финансовых и иных условий для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения в области культуры, а именно: вопросы принятия законов в области культуры и внесение в них изменений, контроль за их исполнением; регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в области культуры; установление основ государственной культурной политики, формирование и реализация целевых программ в области культуры; установление государственных минимальных социальных стандартов в области культуры; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; регулирование и государственный контроль в области международного культурного сотрудничества; создание, создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности, а также иные вопросы местного значения.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере  правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления.⁵ Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Необходимо также ввести в федеральные законы нормы, четко регламентирующие разграничение уровней функционирования государственной и муниципальной властей. По мнению Шариковой М. Е., активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти в сферу местного самоуправления подтверждают поспешность и некоторую излишность создания жестких границ между государственно-властной системой управления и местным самоуправлением, которое теоретиками Конституции мыслилось как самостоятельная система общественного управления. Недостаточно был учтен международный опыт организации местного самоуправления и его непосредственного контакта с государственным. В законодательстве о передаче предметов ведения и полномочий по системе исполнительной власти РФ нужно обратить внимание на процедуры передачи полномочий, всех необходимых ресурсов и в систему местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление признано равноправной с государственной и самостоятельной формой власти. Однако, по многим оценкам, мы, говоря о местном самоуправлении, все еще, как и прежде, имеем дело с государственной системой управления. С точки зрения реального социального функционирования местного самоуправления, может быть, это и справедливо. Но с точки зрения правовой, местное самоуправление как автономная форма народовластия – это реальность. Поэтому перед органами государственной власти субъектов Федерации, сразу же после того как были приняты соответствующие нормативные акты, встала проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Четкое разграничение  полномочий – одна из актуальных задач, которую необходимо решить, в том  числе и с помощью научно обоснованных методов и механизмов. Совершенствование  действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость  изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации. Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов  самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более  четкое разграничение компетенции  между различными органами местного самоуправления.

Формирование эффективной  системы разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним  из основных факторов успешной реализации реформы местного самоуправления в  Российской Федерации на современном  этапе. Отсутствие достаточного количества научных разработок по данной проблематике тормозит развитие местного самоуправления и переход российского общества на качественно новый этап организации жизнедеятельности.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления (без взаимной передачи друг другу полномочий) должно строиться на принципах добровольности, законности и повышения эффективности управления. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Если совместная деятельность в определенной сфере требует  детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связанна с определением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.  

2 Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления

К полномочиям органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации в области  местного самоуправления относятся:

1 Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленном базовым законом о местном самоуправлении.

2 Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных ФЗ.

3 Правовое регулирование прав и обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ – правовое регулирование прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления законами субъектов РФ в порядке, установленном базовым ФЗ о местном самоуправлении.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении МО и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ ФКЗ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

В случае противоречия Конституции, устава, закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности  и ответственность органов и  должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, базовому ФЗ о  местном самоуправлении и другим ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, базовый ФЗ о местном самоуправлении.

Стратегической приоритетностью  при выборе правовых средств определения  функций и разграничения предметов  ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы.

Решать вопросы разграничения  полномочий можно будет эффективно только федеральными законами. Следует  детально определиться по функциям федеральных, региональных и муниципальных органов  власти». Следует отметить, что договоры сыграли определенную и во многом положительную роль». Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации, как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов).⁶ Жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий, их полное ресурсное обеспечение является неосуществимой мечтой. Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической структуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах, как в разное время, так и в одно и то же время, разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую структуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы. Один из них – договорное регулирование исполнения полномочий. И тут встает вопрос: что регулирует такой договор, передачу части собственных полномочий или части полномочия, оставляя само полномочие за вышестоящим уровнем власти?

Во втором случае следует  задать структуру полномочия: обязанностей, прав, функций, ресурсов, ответственности, а также регулирующих это полномочие нормативно-правовых механизмов. В данном случае автор доклада исходит, во-первых, из преставления о тройственности природы полномочий (функционально-деятельностной, ресурсной и правовой).

Во-вторых, автор полагает, что правовая природа полномочия субъекта власти заключается в единстве его прав и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в  рамках соответствующих сфер государственной  и общественной жизни (отношений) – предметов ведения.

В-третьих, предполагается, что правосубъектность органа власти есть единство его полномочий (прав и обязанностей) и ответственности, обеспеченная соответствующими нормативно-правовыми механизмами (судебными, федерального вмешательства и т.д.).

Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как  Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках Конституции  политико-правовым механизмом единого  правового пространства, задаваемого  федеральными законами. При наличии  четких правовых рамок и политический «торг» уместен – главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого – допустимого в рамках Конституции и федеральных законов – торга и фиксируются договорами.

Поэтому Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл для решения следующих задач:

- федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;

- реализации конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное, в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений;

- определения приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.⁷

Особого обсуждения заслуживает  такая традиционно высказываемая  позиция: договорный процесс позволяет  более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность регионов страны по различным факторам, позволяет  конкретизировать положения Конституции  РФ и федеральных законов применительно  к особенностям данного региона.

В данном контексте следует  различить две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений  федерального законодательства может  осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл  урегулировать договорами. Это позволило  бы более полно реализовать принцип  равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром – во всяком случае, для регионов, «сопоставимых» по некоторым признакам.

Очень высок потенциал  соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также о передаче осуществления части полномочий. Зачастую принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Однако такая их излишняя регламентация может быть оперативно «разрешена» именно данным видом соглашений. Заключаемые органами исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей, они регулируют сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, а потому не требуют применения долговременной процедуры внесения поправок в законодательство.

Кроме того, соглашения о  разграничении полномочий между  органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов позволяют с необходимой степенью детальности конкретизировать положения не только вышеупомянутых федеральных законов, но и договоров о разграничении предметов ведения.⁸

Не следует забывать и  о согласительных процедурах как  правовом средстве разграничения полномочий «в действии». 

3 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 

Порядок наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации  осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федераций.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  законами субъектов Российской Федерации  допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные  полномочия, передаваемые для осуществления  органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных  районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено  федеральным законом или законом  субъекта Российской Федерации.⁹

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых  местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для осуществления  переданных им отдельных государственных  полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон  субъекта Российской Федерации, предусматривающие  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

- вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

- способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

- перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

- порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.¹⁰

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год, законом  субъекта Российской Федерации о  бюджете субъекта Российской Федерации  на очередной финансовый год при  условии, если федеральным законом  о федеральном бюджете на соответствующий  финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Пунктом 2 статьи 132 Конституции  Российской Федерации предусматривается  возможность наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления осуществляется за счет представляемых местным бюджетом субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке предусмотренных уставом муниципального образования. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ФОИВ и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Наделение полномочиями может  осуществляться двумя способами:

1 Передача – способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа, исключаемое из его компетенции, и включается в компетенцию органа местного самоуправления.

2 Делегирование – предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.