Надзор как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины

                                                                                                                                                                                                                                                                         Содержание

 

      Введение

 

     Законность  — атрибут существования и  развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В юридической науке она понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями»1.

     В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

     Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.

     Государство, особенно в условиях осуществления  правовой и экономической реформы, нуждается в создании эффективно действующей системы законности и правопорядка. Государственная и общественная жизнь должна быть организована так, чтобы соблюдение закона было обязательным и необходимым требованием для гражданина, должностного лица, государственного органа или общественного объединения. Важно, чтобы существовал механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов.

     Уровень законности в государстве прежде всего зависит от её состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности.

     Если  государственный аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это  снижает эффективность его деятельности, подрывает авторитет, а самое  главное – наносит большой ущерб гражданам,  регионам и даже стране в целом.

     Юридическая правомерность деятельности государственной  администрации – стержень всего  режима законности в стране.  
 
 
 
 
 
 

    1. Понятие надзора как организационно-правового  способа

           обеспечения законности и государственной дисциплины

 

     Законность - есть соблюдение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В соответствии с ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. А законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Эти основные требования и составляют сущность законности. Сущность законности заключается в необходимости свято соблюдать законы и следить за их исполнением.

     Законность  государственного управления характеризуется:

  1. Общеобязательность законов для всех без исключения граждан, учреждений, организаций, должностных лиц. В этом случае проявляется верховенство законов. Никому не дана привилегия невыполнения закона, право ставить себя выше закона.
  2. Единство законности обеспечивающей единое понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации. Единство охватывает всё государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления, в равной мере касается всех, обязательно для каждого в государстве, на всей территории и при реализации любых решений.
  3. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Недопустимо издавать закон и прикрываясь целесообразностью, нарушать принцип законности. Но нельзя забывать и о том, что закон предполагает его творческое применение, поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми - законодатель дает исполнителю правовой нормы определенный простор, обычно несколько вариантов конкретных решений. Принятие решений не терпит формализма, надо учитывать индивидуальность граждан и относиться к ним как к людям.
  4. Недопустимость правового безкультурия населения. С одной стороны внедрение законности означает повышение правовой культуры населения, а с другой само наличие определенного уровня правовой культуры составляется предпосылку законности.
  5. При любом управленческом решении, закон должен быть рядом со справедливостью, только вместе они позволяют достигнуть положительного эффекта. Без справедливости теряется смысл закона. Законность государственного управления торжествует тогда, когда нарушение влечет неизбежность ответственности или другой негативной реакции со стороны государства.
  6. Обеспечению законности в России служит система экономических, политических, организационных, юридических и общественных гарантий. Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности; политические определяются фундаментальными положениями о том, что власть в Российской федерации принадлежит народу; правовые (юридические) гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.
  7. На эти гарантии опирается власть субъектов административного права. Субъекты не только применяют закон, но и создают новые нормативные акты, которые не должны противоречить вышестоящим. В правовом государстве должна быть хорошая правовая база. Необходимо сокращать подзаконные акты и ведомственные распоряжения, дабы массив законодательства представлял собой стройную, непротиворечивую систему.

     Государственная дисциплина - это сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях. Меры обеспечения законности способствуют укреплению дисциплины. В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов власти проводится работа: совершенствование органов исполнительной власти, установление пределов личной ответственности, определение компетенции, повышение правовой культуры. Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которые возложена обязанность осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов.

     Способы обеспечения законности - это установленная государством организационно-правовая система деятельности государственных органов и общественных организаций, позволяющая предупреждать, пресекать, выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению. Такими способами являются контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор – это суженный контроль.

     Специалисты по теории управления, выделяя три  стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения) трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла. Например, В.Г. Афанасьев утверждает, что "контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям-законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления  отклонений,   устранения  препятствий на пути оптимального

функционирования системы". 2

     Другие  ученые предпочитают рассматривать  контроль как процесс. Так, Н.И. Химичева считает, что "финансовый контроль-это  контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов".3

     Среди способов обеспечения законности в  государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю. Судебный контроль в сфере исполнительной власти - правовая оценка судами действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, выявление нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, принятие мер по их восстановлению и устранению причин, и привлечение виновных лиц к ответственности.

    1. Административный  надзор
 

     По  мнению ряда ученых, надзор является видом  надведомственного государственного контроля.4 Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, “развести” эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.5

     Во-первых, различие между надведомственным или  внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

     Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны  с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного  объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти — привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

     В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

     а) он осуществляется в отношении неопределенного (не персонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил поведения (деятельности) в общественных местах;

     б) административный надзор распространяется на определенный круг

граждан, должностных лиц, юридических лиц  и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования  огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

     в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых  граждан, освобожденных из мест лишения  свободы.

     В-четвертых, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный — анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий — включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный — состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

     В-пятых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

     В-шестых, административный надзор, как правило, связан с применением административного  принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные  меры (например, карантин), меры административного  пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

     Таким образом, административный надзор как  самостоятельный вид контрольно-надзорной  деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

     - отсутствие организационной подчиненности  субъектов надзора и поднадзорных  объектов;

     - возможность оценки деятельности  поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

     - невозможность вмешательства в  оперативно-хозяйственную деятельность  объекта надзора;

     - наличие специального объекта  надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

     - возможность самостоятельного применения  мер административного принуждения  в случаях обнаружения правонарушений  или возникновения угроз безопасности различным объектам;

     - строгое ограничение данных мер  принуждения правовыми рамками;  наличием юрисдикционных полномочий.

     Итак, административный надзор — это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

     Основные  направления административного  надзора:

  • Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов;
  • Организационно-массовая и материально-техническая (предупредительная) деятельность.
  • Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства сооружений, государственные аттестации и сертификации;
  • Применение мер пресечения неправомерных действий для уменьшения тяжести последствий таких действий, а также эпидемий. пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды;
  • Привлечение виновных к ответственности. 
    1. Прокурорский  надзор
 

     Надзор  за исполнением законов является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и неукоснительном соблюдении - защита интересов личности, общества, государства составляет главную и основную цель органов прокуратуры. Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Другого такого органа нет, а, следовательно, нет такой структуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот прокуратуры.

     В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением  законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов6. Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.

     Наименование  этой отрасли  -  «надзор  в сфере  исполнительной власти» - является традиционным, оно присвоено ему еще в  период образования органов советской  прокуратуры (1922г.). Оно как бы отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

     Сущность и назначение  надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

     Осуществляя надзор за исполнением законов в  сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства»7.

     В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ.

     В предмет прокурорского надзора  в сфере исполнительной власти следует  включать:

     1) Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит  закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе.

     2) В предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И. Баскова «здесь речь идёт прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»8.

     3) Надзор за соблюдением прав  и свобод человека и гражданина  перечисленными выше органами  и их должностными лицами является  важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти. Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из  основных направлений деятельности прокуратуры (ст.1 и гл.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях её правозащитной роли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации.

     Соблюдение  прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

     Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил компетенцию органов прокуратуры при осуществлении  надзора в сфере исполнительной власти. В своей деятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру и те участки работы, которые поручены другим государственным органам, поскольку происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них обязанностей9.

     Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21) специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами  лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.  
 
 
 
 
 
 
 

  1. Контрольно-надзорная  деятельность государства  и ее виды
 

     Сущность  контроля за деятельностью органов  исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства выясняют – не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности. И если таковые имеются, то своевременно их устраняют, привлекают виновных к ответственности и т.п. Таким образом, контроль в сфере исполнительной власти - это форма обеспечения законности, которые позволяют контролирующему органу (должностному лицу) активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о способах и сроках устранения нарушения законности.

     Основные  цели контроля — соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

     Исходя  из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля :

     1) президентский контроль;

     2) контроль законодательных (представительных) органов власти;

     3) контроль в системе органов  исполнительной власти;

     4) судебный контроль.

     Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образования единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

     Президентский контроль.

     Контрольные полномочия Президента Российской Федерации  за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

     Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а, кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.

     Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью  Правительства и других органов  исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Надзор как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины