Надзор за исполнением законов, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Надзор за исполнением  законов, органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

1 Предмет, сущность  и значение надзора за исполнением  законов, органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

1.1 Предмет надзора за исполнением законов, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной  деятельностью — это вид деятельности, осуществляемой уполномоченными работниками  прокуратуры в пределах их компетенции  посредством использования ими  определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях  обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всеми  оперативно-розыскными органами¹.

Прокурорский надзор –  это деятельность государства, осуществляемая специально созданными им прокурорскими  органами. Принимая законы, государство  заинтересовано в их строгом и  точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В связи с этим государство  вынуждено выполнять специфическую  надзорную функцию².

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.³

В пункте 3 приказа  Генерального прокурора РФ «Об организации  прокурорского надзора за исполнением  Федерального закона «Об оперативно-розыскной  деятельности» от 21 декабря 2007 № 207⁴ закреплено, что к предмету прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью относится «Соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях и установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, обеспечение законность при проведении оперативно-розыскных мероприятий».

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства – Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Сущность прокурорского надзора характеризуется рядом признаков:

1. Реальное обеспечение  формами и средствами прокурорского  надзора, соблюдение органами, осуществляющими  ОРД прав и законных интересов  граждан на личную свободу,  тайну переписки, телефонных переговоров,  неприкосновенность жилища, свободу  передвижения и других прав, ограничение  которых допускается только по  основаниям и с соблюдением  процедур, предусмотренных Конституцией  РФ, имеющей прямое действие, а  также уголовно-процессуальным и  другим законодательством.

По этому признаку деятельность органов прокуратуры может быть охарактеризована как правозащитная, направленная на недопущение в отношении  граждан в практике работы правоохранительных органов проведения незаконных оперативно-розыскных  мероприятий и иных незаконных оперативно-розыскных  действий, ущемляющих политические, личные, имущественные, социально-экономические  права и свободы.

2. Обеспечение точного  и безусловного исполнения указанными  органами требований закона по  принятию мер предупреждения  и пресечения совершенных и  готовящихся преступлений, выявлению  и привлечению к ответственности  лиц, виновных в совершении  преступных посягательств.

В основе данного признака лежит основополагающая задача уголовного судопроизводства: обеспечение быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных, а также  правильного применения закона с  тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию  и ни один невиновный не был привлечен  к уголовной ответственности⁵.

Прокурорский надзор за исполнением  уголовно-процессуального законодательства органами, осуществляющими ОРД является властно-распорядительным, так как  вмешательство прокурора в деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, имеет все признаки фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим проведение оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях⁶.

3. Норма ст. 29 Закона о  прокуратуреобязывает прокурора  осуществлять постоянный надзор (наблюдение) за соблюдением прав  и свобод человека и гражданина, соблюдением установленного порядка  разрешения заявлений и сообщений  о совершенных и готовящихся  преступлениях, безусловным выполнением  оперативно-розыскных мероприятий.  Прокурор также обязан проверять  законность и обоснованность  решений, принимаемых органами, осуществляющими  ОРД.

Таким образом, можно сделать  вывод о том, что сущность надзора  за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную  деятельность, дознание и предварительное следствие заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина правоохранительными органами при реализации их полномочий по предупреждению и пресечению преступлений; эффективного решения ими задач быстрого, всестороннего и полного раскрытия преступлений, изобличения лиц, виновных в их совершении.⁷

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений⁸.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

Органы прокуратуры занимают особое место в государственной  системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее не относятся полностью ни к одной из них.

Учитывая изменившиеся условия, Генеральный прокурор РФ 18 июня 1997 г. издал Приказ № 31 "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием". В нем он потребовал обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно - процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения по делу⁹.

Генеральный прокурор РФ в  упомянутом Приказе № 31 потребовал от подчиненных прокуроров: считать  важнейшей обязанностью прокуроров, следователей и органов дознания защиту прав и законных интересов  потерпевших от преступлений; внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений; принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, к возмещению причиненного ущерба¹⁰.

Прокурорам предписано ежедневно  проверять законность содержания лиц  в изоляторах временного содержания и на гауптвахтах, практиковать проверки во внерабочее время; незамедлительно  принимать меры по жалобам на незаконность задержания и незаконные методы следствия. Генеральный прокурор РФ счел необходимым специально потребовать от подчиненных прокуроров не допускать использования задержания и заключения под стражу как средства получения от подозреваемого или обвиняемого признания вины в совершении преступления.

2Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД. Прокуроры, уполномоченные на осуществление данного надзора

В целях устранения, а  главное, предупреждения нарушений  уголовно-процессуальных норм, прав и  законных интересов граждан в  сфере осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия прокурору предоставлены существенные полномочия¹¹.

Оперативно-розыскная деятельность представляет собой  вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно уполномоченными законом оперативными подразделениями государственных органов в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств¹².

Правовыми основами, регулирующими  осуществление данных полномочий в сфере надзора за оперативно-розыскной деятельностью, являются не один, а несколько законов: Конституция РФ, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», законы, регламентирующими деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия (Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности», Федеральный закон «О государственной охране», Федеральный закон «Об обороне»; Закон о прокуратуре РФ, Уголовно процессуальный кодекс РФ, ведомственные нормативно-правовые акты: 1) акты прокуратуры (специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, посвященные узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях); 2) акты органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; 3) совместные акты прокуратуры и органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность.

Эти полномочия неоднородны  по своему содержанию и назначению, но подчинены единой цели - обеспечению  законности в стадии дознания и предварительного следствия и ОРД.

И так, прокурор вправе:

1) требовать от органов  дознания и предварительного  следствия для проверки уголовного  дела документы, материалы, иные  сведения о совершенных преступлениях, ходе и результатах проведенных дознания и предварительного следствия, а также установления лиц, совершивших преступления; проверяет исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях;

2) отменять незаконные  и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание;

3) давать письменные указания  о расследовании преступлений, об  избрании, изменении или отмене  меры пресечения, юридической оценке  преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления;

4) поручать органам дознания  исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных действий, а также давать указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступления и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве органа дознания или следователя прокуратуры;

5) участвовать в производстве  дознания и предварительного  следствия, а в необходимых  случаях лично выполнять отдельные  следственные действия или производить расследование в полном объеме по любому делу;

6) санкционировать производство  обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных законом;

7) осуществлять надзор за законностью производства оперативно-розыскных мероприятий;

8) продлевать срок расследования  и содержания по стражей в  качестве меры пресечения в  случаях и в порядке, предусмотренных  законом; 

9) возвращать уголовные  дела органам дознания и предварительного  следствия со своими указаниями  о производстве дополнительного  или повторного расследования;

10) изымать в целях наиболее  полного и объективного расследования  от органа дознания и передает  следователю любое уголовное  дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому;

11) отстранять лицо, производящее  дознание, или следователя от  дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;

12) возбуждать уголовные  дела или отказывать в их  возбуждении; прекращать либо  приостанавливать производство по уголовным делам; давать согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено законом; утверждать или санкционировать протокол при досудебной подготовке материалов и утверждать обвинительное заключение; направлять в суд уголовные дела или материалы по протокольной форме судопроизводства.

Сведения, содержащиеся в  оперативно-служебных документах и  составляющие государственную тайну, не подлежат разглашению. Надзирающий уполномоченный прокурор обязан обеспечить сохранность этих сведений. Данный вид прокурорского надзора вправе осуществлять только уполномоченные прокуроры, оформившие соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Приказы о назначении уполномоченных прокуроров издают Генеральный прокурор РФ, его заместители, прокуроры субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры¹³.

Осуществляя надзор, прокурор проверяет, предусмотрено ли проведение оперативно-розыскного мероприятия законом. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» содержит исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий¹⁴.

Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности осуществляется Генеральным прокурором РФ и уполномочен-ными им прокурорами.

Непосредственные субъекты по осуществлению прокурорского  надзора именуются «уполномоченные  прокуроры».

Уполномоченный прокурор — прокурор, компетентный осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, имеющий для работы с документами допуск, оформленный надлежащим образом; прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры; прокуроры городов и районов; другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры; в Генеральной прокуратуре РФ — заместители Генерального прокурора РФ; Главный военный прокурор и его заместители; начальники управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники); старшие прокуроры и прокуроры.

Уполномоченные прокуроры  на осуществление прокурорского  надзора за исполнением законов  в сфере ОРД определяются приказами  соответствующих руководителей прокуратур. Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за сведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписка из него направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность¹⁵.

Для осуществления прокурорского  надзора в сфере ОРД уполномоченные прокуроры должны иметь для работы с документами допуск, оформленный в соответствии с положениями Инструкции «О порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050.

Прокуроры — руководители прокуратур несут персональную ответственность за организацию прокурорского надзора. Уполномоченные прокуроры несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну¹⁶.

3  Надзор за  расследованием уголовных дел.  Полномочия прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов при расследовании преступлений органами дознания. Особенности прокурорского надзора за расследованием преступлений органами предварительного следствия

¹ Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. С. 159.

²Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. – М., 2008. – С. 136.

³ Ст.29 Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"

⁴Приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»

⁵ См.: Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007.

⁶См.: Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / Дранников В.Н. М.,2004. С. 117.

⁷Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007.

⁸ Кожевников О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами расследования / О.А.Кожевников, Екатеринбург, 1994, С.17

⁹ Приказ Генпрокуратуры РФ от 18.06.1997 № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» (ред. от от 16.03.2006 N 13,с изм., внесенными Приказом Генпрокуратуры РФ

от 05.07.2002 N 39)

¹⁰ Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник, под ред. А.Я. Сухарева. – М., 2004. С.21

¹¹ Басков, В.И. Курс прокурорского надзора/ В.И. Басков. – М.,1999.

¹² Осипкин В.Н. Организация и методика прокурорского надзора за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / В.Н.Осипкин. – СПб., 1997.С.35

¹³ Козусев А.Ф. Надзор прокурора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности/ А.Ф.Козусев/ Законность, 1997,- №2. С.27

¹⁴ Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник; под.ред. А.А.Чувилева. – М., 1999.С. 43

¹⁵ Кузнецов И. Прокурорский надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности / И.кузнецов // Законности, 2003. - №3. С. 65.

¹⁶ Басков В.И. Курс прокурорского надзора / В.И.Басков. – М., 1999. С. 78.