Наука административного права

СОДЕРЖАНИЕ

ВОПРОС 1. НАУКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

«Административное право» принято рассматривать в трех значениях: как отрасль права, наука и учебная дисциплина.

Но если административное право как совокупность юридических  норм предписывает соответствующее  поведение, то наука административного  права исследует нормы административного  права, классифицирует и систематизирует  их, объединяет в правовые институты  и представляет в определенной системе. Наука административного права  выявляет эффективность административного  законодательства и практики его  применения. Итоги научных исследований отражаются не в нормах, а в научных выводах, обобщениях, предложениях. Формами реализации научных достижений являются научные доклады, статьи, книги, учебники.

Административное право  как наука — это составная  часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений  о законах, регламентирующих отношения  в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного  законодательства, о принципах административного  права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.¹

Наука раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования. Она исследует такие правовые проблемы, как сущность государственного управления, его организацию в различных областях государственной деятельности, формы и методы его осуществления; административно-правовой статус органов исполнительной власти, граждан и организаций; прохождение государственной службы и статус государственных служащих; административный процесс и ряд других.

Предметом изучения науки административного права являются общественные отношения, которые возникают при формировании и функционировании государственной администрации, административного судопроизводства, и система регулирующих их административно-правовых норм.

У административно-правовой теории, как  у всякой отраслевой юридической  науки, более широкий предмет, чем  у отрасли права.²

Во-первых, наука обязана изучать  и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, анализировать влияние  норм на социальные процессы, особенности  их реализации.

Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагает изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов  их развития.

В-третьих, наука обязана «заглядывать»  в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры  и деятельности государственной  администрации, системы административно-правового  регулирования, административного  судопроизводства. В настоящее время  первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового  обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования  экономических отношений в условиях существования частной собственности.

В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи  административно-правовых явлений, принципы их функционирования.

В предмете науки административного  права можно выделить такие части:

1) административно-правовые категории;

2) действующие и отмененные нормы административного права;

3) анализ практики реализации норм административного права;

4) система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики их реализации, а также используемых научных категорий.³

Предмет науки административного  права тесно связан с предметом  административно-правового регулирования. Предмет административно-правового  регулирования - это вид управленческих общественных отношений, требующий  административно-правовой формы регулирования. В свою очередь правовые нормы, регулирующие эти отношения и образующие отрасль  права, являются предметом познания, в процессе которого формируются  знания об административном праве.

Функциями российской науки административного  права являются:

• теоретическая – способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления;
• прикладная – разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственной администрации, административного судопроизводства, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и т. п.), пропагандировать правовые знания;
• воспитательная – способствовать развитию необходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых обязанностей, нетерпимости к их нарушениям, к коррупции.

Административно-правовая доктрина тесно  связана с другими ветвями  древа юридической науки. Она  активно использует положения и  понятия, выводы и предложения общей  теории государства и права, конституционного и других отраслей права и, в свою очередь, обогащает их своими творческими  достижениями (об исполнительной власти, ее правотворчестве, методах деятельности, об административном принуждении и т. д.). В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права; вопросов метода регулирования, административного договора – науки гражданского права; вопросов государственной службы – трудового права и т. д. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового, экологического, муниципального права. Следует упомянуть и о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному и другим отраслям юридической науки.

Наука административного  права взаимосвязана с наукой управления и другими административными  науками (социология управления; психология управления; информация и управление; административная информатика; модернизация управления; финансовый контроль; современный  менеджмент в системе работы с  персоналом управления), а также  со многими отраслями юридической  науки (общая теория государства  и права; конституционное право; гражданское право; экологическое  право; финансовое право; трудовое право; уголовное право; процессуальное право  и пр.).

Российская административно-правовая наука состоит из двух основных частей: Общей и Особенной. Данное разделение основывается на системе ныне действующего административного права.

Система науки административного  права обусловлена системой самого административного права, его структурой, совокупностью норм, правовых институтов и подотраслей административного права и логической взаимосвязью между ними. Вместе с тем система отрасли административного права характеризуется меньшим объемом по сравнению с наукой административного права, так как последняя исследует не только правовую сторону управления, но и многие другие проблемы и отношения.

Задачами административно-правовой науки является выявление проблем  административного права, сложностей в применении его норм, толкование административно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование государственной  управленческой деятельности.

Нормативную основу науки  административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные  правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления.

Теоретической основой науки  административного права служат как другие науки (философия; наука  социального и государственного управления; общая теория государства  и права; политология и социология), так и научные труды отечественных  и зарубежных ученых. Важное значение для науки административного права имеет анализ законодательства (федерального и субъектов РФ) и «административного правотворчества» органов исполнительной власти (например, постановления о системе органов исполнительной власти и их структуре).

Методологической основой  науки административного права  являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально юридический  и другие методы научного исследования. Используя методы научного анализа (исторический, логический, формально-юридический, социологический, сравнительно-правовой), наука административного права способна раскрыть проблемы современного правового регулирования управленческой деятельности.

Наука административного  права использует прежде всего специально юридический и сравнительно-исторический методы.

С помощью специально юридического метода осуществляется изучение норм права и правоотношений. Этот метод  включает такие приемы, как описание и анализ административно-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификацию. Это логические приемы исследования. В рамках формально-догматического метода особенно значительна роль классификации  и систематизации. При классификации  посредством группировки административно-правовых явлений и понятий сопоставляются эти понятия, что помогает составить  более полное представление о  каждом из них в отдельности и  об исследуемом предмете в целом.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой  исторический подход к анализу и  оценке важнейших категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного  права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено административным законодательством России и что представляет собой ее вклад в общий потенциал мировой правовой культуры.

Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в  сочетании с другими. Все эти  методы имеют общее основание, которое  определяется общим свойством того предмета (объекта), который изучается  и познается, - административного  права.

ВОПРОС 2. СУЩНОСТЬ И СУБЪЕКТЫ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Успешное решение задач государственного управления в различных отраслях социально-политической, социально-культурной и экономической деятельности во многом зависит от организации и осуществления межотраслевого управления.

Сущность межотраслевого управления составляют:

• определение основных направлений социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных федеральных и региональных программ развития отраслей управления;
• объединение и координация отраслевых систем управления в реализации социальных межотраслевых программ и задач государственного управления;
• обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;
• реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное, межрегиональное и региональное значение.

Особенность межотраслевого управления состоит в том, что  оно осуществляется по отношению  к организационно не подчиненным объектам управления и непосредственно не касается их компетенции по самостоятельному осуществлению управления соответствующей отраслью.

Межотраслевое государственное  управление - такой принцип организации  государственного управления, когда  управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены.

Содержанием межотраслевого управления является осуществление  данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального  регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная  антимонопольная служба, Федеральная  служба по тарифам).⁴

Сферы межотраслевого управления предопределяются задачами и функциями государства, потребностями развития отраслей управления, необходимостью направления имеющихся ресурсов на решение наиболее важных и перспективных социальных задач государства.

К числу наиболее важных сфер межотраслевого управления относятся: прогнозирование, программирование и  планирование в социально-экономической сфере; трудовые ресурсы; финансы; окружающая среда; стандартизация, метрология и сертификация; статистика; безопасность и др.

Главными субъектами, которые  осуществляют межотраслевое государственное  управление являются непосредственно государственные органы исполнительной власти.

Государственный орган исполнительной власти — это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Органы исполнительной власти выполняют следующие функции:

1) осуществляют исполнительно-распорядительную  деятельность;

2) наделены оперативной самостоятельностью;

4) образуются вышестоящими  органами;

5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;

6) их образование, структура,  порядок деятельности в основном  регламентируется нормами административного  права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна  именно совокупность всех перечисленных  особенностей, их строгое сочетание.

Административно-правовой статус каждого органа исполнительной власти, как статуса коллективного субъекта состоит из трех блоков⁵:

1. Целевого, включающего конкретные нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, каждый орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;

б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

В зависимости от правовой основы образования можно различать  органы исполнительной власти, создаваемые  на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основными критериями их образования выступают государственное  устройство, отрасли деятельности и  общие управленческие функции.

Законодательство разделяет  органы исполнительной власти на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей  компетенции: это правительства, администрации. Они несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной  компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел, Министерства обороны⁶.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы исполнительной власти (а это совпадает  с их подчиненностью), можно различать:

- федеральные органы,

-органы субъектов Федерации,

-местные органы исполнительной власти.

Центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а  территориальные федеральные органы — только на части ее территории.

Субъекты Федерации вправе создавать местные (территориальные) органы исполнительной власти.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены  центральные федеральные органы исполнительной власти специальной  компетенции. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников центральных  аппаратов и размеры ассигнований на их содержание.

Правительство — это коллегиальный  орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Членами его  являются руководители важнейших административных ведомств (министры). Правительство, как  правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руководством парламента или главы государства. Его работой руководит Председатель (Премьер-министр).

Деятельность территориальных  федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района.

Территориальные федеральные  органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов  исполнительной власти Российской Федерации  и осуществляют свою деятельность под  руководством соответствующих центральных  органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Основные задачи и функции  территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих  ведомств Российской Федерации с  учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

— принимают участие в  соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в  условиях проведения экономической  реформы, в анализе межрегиональных  программ, разработке вариантов межрегиональной  кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;

— систематически информируют  ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации  о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.  

Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, занимают надведомственное положение и наделяются соответствующими полномочиями правотворческого, координационного, методического, контрольно-надзорного и лицензионного (разрешительного) характера.⁷

Правотворческие полномочия надведомственных органов состоят в издании нормативно-правовых актов по вопросам, относящимся к их компетенции.

Полномочия методического характера заключаются в даче разъяснений, инструктивных указаний и издании других актов по совершению отраслевыми органами действий, связанных с реализацией законодательства, и актов соответствующего межотраслевого органа.

Координационные полномочия призваны обеспечивать согласованность деятельности различных отраслевых систем управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключаются в праве межотраслевых, надведомственных органов производить проверку, осуществлять надзор и анализировать деятельность отраслевых систем управления с точки зрения как законности, так и целесообразности их действий по вопросам, относящимся к компетенции надведомственных органов.

Лицензионно-разрешительная деятельность состоит в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление той или иной деятельности, а также в регистрации субъектов этой деятельности.

ЗАДАЧА

В результате проверки магазина «Продукты», были выявлены факты продажи немаркированных  продуктов, маркировка которых обязательна, а также случаи нарушения порядка  ценообразования. За данные нарушения  начальник территориального управления государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Х., привлек директора магазина «Продукты» в соответствии со ст. 14.7 к административной ответственности в виде административного  штрафа в сумме 10 тыс. рублей. Оцените  правомерность действий Х.

Ответ: Начальник территориального управления государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Х. неправомерно привлек директора магазина «Продукты» к административной ответственности в соответствии со ст. 14.7 КоАП РФ «Обман потребителей», поскольку выявленные в результате проверки магазина факты не предусмотрены составом вышеуказанной статьи.

В связи с выявлением факта  продажи немаркированных продуктов, маркировка которых обязательна  начальнику территориального управления государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Х. необходимо было привлечь директора магазина «Продукты» в соответствии с ч.2 ст. 15.12 КоАП РФ «Выпуск или продажа товаров и продукции, в отношении которых установлены требования по маркировке и (или) нанесению информации, необходимой для осуществления налогового контроля, без соответствующей маркировки и (или) информации, а также с нарушением установленного порядка нанесения такой маркировки и (или) информации» к административной ответственности в виде административного штрафа от 40 до 50 тыс. руб. с конфискацией предметов административного правонарушения.

В связи с выявлением случаев  нарушения порядка ценообразования  начальнику территориального управления государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Х. следовало бы привлечь директора магазина «Продукты» в соответствии со ст. 14.6 КоАП РФ «Нарушение порядка ценообразования» к административной ответственности в виде административного штрафа в сумме, предусмотренной санкцией указанной статьи.

ТЕСТОВЫЕ ЗАДАНИЯ

Задание 1.

Нормативный правовой акт, устанавливающий правила подготовки нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти и  их государственной регистрации…

а) Указ Президента РФ

б) Постановление Правительства РФ

в) Приказ Министерства юстиции

г) Постановление Верховного суда

д) Федеральный закон

Ответ: б)

В настоящее время действует  Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997г. № 1009 «Об утверждении  правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Задание 2.

Основанием классификации  форм государственного управления на повседневный (обычный) режим государственного управления и режим чрезвычайного  положения является…

а) целенаправленность формы государственного управления

б) условия применения формы государственного управления

в) способ выражения формы государственного управления

г) объем формы государственного управления

д) содержание формы государственного управления

Ответ: б)

Задание 3.

Специфической чертой исполнительной власти, отличающей ее от законодательной и судебной, является…

а) аполитичность

б) исполнительно-распорядительная, непосредственно-организующая направленность

в) государственно-властный характер

г) возможность законодательной инициативы

д) возможность разрешения юридических споров

Ответ: б)

Рассматривая термин «аполитичность»  как пассивное, безразличное отношение  к общественной жизни и политической деятельности можно сделать вывод, что эта черта не присуща ни одной из ветвей государственной  власти.

Государственно-властный характер присущ всем трем ветвям власти и специфическим  он не является.

Возможность законодательной  инициативы – это специфическая  черта законодательной власти, однако, и органы, относящиеся к другим ветвям власти, ею обладают.

Возможность разрешения юридических  споров – прерогатива судебной власти. Органы исполнительной власти вправе (в некоторых случаях обязаны) разрешать споры в административном порядке, однако, и такие решения могут быть обжалованы в суде.

Задание 4.

Источники административного  права РФ …

а) законы и подзаконные акты РФ и субъектов РФ

б) организационные обычаи

в) приказы и инструкции руководителей государственных предприятий и учреждений

г) моральные и нравственные нормы

д) судебный прецедент

Ответ: а) и в)

Поскольку Россия относится  к странам романо-германской правовой семьи, то источниками права не могут  являться обычаи, моральные и нравственные нормы и судебный прецедент.

В систему источников административного  права входят как нормативно-правовые акты федерального уровня (РФ), так и регионального (нормативно-правовые акты субъектов РФ), а также локальные нормативные акты (приказы и инструкции руководителей государственных предприятий и учреждений).

Задание 5.

Руководитель  органа государственной власти по результатам  аттестации с учетом специального режима работы государственного служащего  может принять решение о …