Нормативно-правовое регулирование защиты прав потребителей
ВВЕДЕНИЕ
Переход России от плановой
экономики к рыночной, законодательное
закрепление многообразия форм собственности,
придание законного статуса
Выбор темы обусловлен важностью и актуальностью исследуемой проблемы и ее недостаточной разработанностью в науке гражданского права, а также недостаточным законодательным регулированием.
Закон «О защите прав потребителей» - один из первых рыночных законов, имеющих прямое отношение к преобразованию экономики. Необходимость принятия специального закона была вызвана тем, что все действовавшее ранее законодательство основывалось на приоритете интересов изготовителя, а немногочисленные законодательные нормы, которые имелись в области охраны интересов потребителя, были заблокированы ведомственными нормативными актами и практически не действовали. Начало же перестройки российского общества, ориентация экономики на нужды человека требовали максимального расширения прав потребителей и закрепления мер, обеспечивающих реальное их осуществление на законодательном уровне.
Значение Закона не только в усилении социальных гарантий гражданина. Закон объективно повышает гражданскую ответственность производителей, продавцов, исполнителей за качество своей работы, что в условиях отсутствия развитой конкуренции способствует повышению качества продукции и услуг и других организаций.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Закон об охране прав потребителей появился во многих западноевропейских странах еще в 70-е годы. Монополизация производства торговли заставила правительства прибегнуть к мерам государственного регулирования, принятию законодательства, целью которого является прямое вторжение в договорные отношения сторон для защиты одной из них – потребителя.
Основным нормативным актом, регулирующим отношения по защите прав потребителей в России, является закон РФ «О защите прав потребителей”, введенный в действие 7 апреля 1992 года.
Действовавшее до этого законодательство не вполне соответствовало и нормам международного права, в частности Руководящим принципам для защиты интересов потребителей, единогласно принятым 9 апреля 1985 г. (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 30/248). Это несоответствие проявлялось прежде всего в том, что не все права потребителей, признанные международным сообществом (право на информацию, на безопасность, на просвещение, на возмещение вреда, право объединяться в потребительские организации для защиты собственных интересов), были надлежащим образом законодательно урегулированы, а те, которые нашли отражение в законодательстве, не имели механизма реализации и потому носили декларативный характер. Кроме того, отсутствовала система государственной защиты интересов потребителей. Такое положение способствовало созданию условий для навязывания потребителям явно не выгодных для них условий договора, товаров, не пользующихся спросом, и т.д.
В условиях свободы
предпринимательской деятельнос
Первой попыткой создания специального законодательства была разработка осенью 1988 г. проекта Закона СССР "О качестве продукции и защите прав потребителей". Большая часть этого законопроекта была посвящена проблемам обеспечения качества товаров и услуг, и лишь один раздел содержал нормы, направленные на защиту интересов потребителей. Само появление этого законопроекта было первым шагом в создании потребительского законодательства. Впервые признавалась необходимость принятия специальных норм законодательства, устанавливающих гарантии государственной защиты интересов потребителей.
Поворотным моментом в создании потребительского законодательства стало принятие 22 мая 1991 г. Закона СССР "О защите прав потребителей", который в связи с распадом СССР так и не вступил в силу. Этот Закон содержал множество положений, не разработанных в гражданском законодательстве, а также механизмы реализации всех его норм, что было его несомненным достоинством. Закон не только не требовал привычного принятия подзаконных актов, но и прямо запрещал создание ведомственных документов, затрагивающих интересы потребителей.
Одним из существенных положений принятого закона стала норма, запрещавшая при принятии других нормативных актов, затрагивающих интересы потребителей, снижать гарантии защиты их прав по сравнению с установленными в Законе. Не менее важна норма Закона, предоставившая право принимать затрагивающие интересы потребителей нормативные акты только Правительству РФ и прямо запретившая ему поручать принятие таких актов министерствам и ведомствам. Закон определил, что потребителем является гражданин, который приобретает или намеревается приобрести товары (работы, услуги) для личных нужд. Под личными бытовыми нуждами следует понимать удовлетворение бытовых потребностей не только гражданина, который непосредственно приобрел данный товар, но также и любых других граждан, которые пользуются вещью на законных основаниях с согласия непосредственного приобретателя, прежде всего члены семьи. Юридические лица были выведены из сферы действия Закона. Тем самым законодатель подчеркнул необходимость установления повышенных гарантий защиты для потребителя-непрофессионала.
Закон о защите прав потребителей закрепил важнейшие международно-признанные права потребителей. К основным правам потребителей были отнесены: право на надлежащее качество; право на безопасность; право на информацию; право на государственную и общественную защиту прав потребителей, право на объединение в организации потребителей. Кроме того, Закон о защите прав потребителей установил и ряд дополнительных гарантий охраны их прав. К ним, прежде всего, следует отнести: право на получение льгот в сфере торгового и других видов обслуживания; право на обмен товара надлежащего качества; признание недействительными условий договора, ущемляющих права потребителей. В Законе о защите прав потребителей основной упор сделан на определение имущественной ответственности за нарушение прав потребителей и, в ocoбенности, на возмещение убытков как наиболее полно отвечающее рыночным отношениям. При этом положения Закона опираются на основополагающие принципы гражданского права. На ряду с мерами договорной ответственности Закон содержит ряд норм, регулирующих ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу потребителей.
В Законе о защите прав потребителей наряду с индивидуальной предусмотрена и коллективная защита прав и интересов потребителей. При этом основной упор сделан на государственную защиту их прав. Наряду с общим судебным порядком разрешения споров между изготовителями (продавцами, исполнителями) и потребителями в Законе определены специальные государственные органы по защите прав потребителей, их компетенция, а также санкции, которые они вправе налагать за нарушение прав потребителей.
Основным органом, контролирующим соблюдение потребительского законодательства, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Федеральная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка и находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
Федеральная служба
руководствуется в своей
Существенной гарантией защиты интересов потребителей стало закрепление в Законе широких прав общественных объединений потребителей, позволяющих им реально участвовать в формировании потребительской политики в государстве.
Структура законодательства о защите прав потребителей определена в ст.1 Закона "О защите прав потребителей", в которой отмечается, что отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом РФ, названным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ.
Но основное регулирование отношений с участием потребителей все же осуществляется нормами Закона РФ "О защите прав потребителей". Согласно преамбуле рассматриваемого Закона, он регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.1
Таким образом, Закон РФ "О защите прав потребителей" «регулирует отношения, которые возникают из возмездных гражданско-правовых договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг, в частности из договоров:
1) розничной купли-продажи (в том числе недвижимости, энергоснабжения);
2) аренды, включая прокат;
3) найма жилого
помещения, в том числе
4) в части
выполнения работ, оказания
5) подряда (бытового, строительного, подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, на техническое обслуживание приватизированного, а также другого жилого помещения, находящегося в собственности граждан);
6) перевозки граждан, их багажа и грузов, комиссии;
7) хранения;
8) на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе предоставление кредитов, открытие и ведение счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их поручению, услуги по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей, оказание им консультационных услуг;
9) возмездного
оказания услуг связи (
10) других договоров,
направленных на
Закон РФ "О защите прав потребителей" применяется к отдельным видам гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей ГК РФ (ст. 4 ФЗ "О введении в действие части второй ГК РФ"). При этом Закон РФ "О защите прав потребителей" применяется независимо от того, есть или нет на него ссылка в ГК РФ, в случаях, если Закон РФ "О защите прав потребителей":
1) конкретизирует и детализирует положения ГК РФ;
2) регулирует отношения, не урегулированные ГК РФ;
3) предусматривает иные правила, чем ГК РФ, когда ГК РФ допускает
возможность их установления законами и иными правовыми актами.
Кроме того, отношения, которые регулируются законодательством РФ о защите прав потребителей, могут возникать из договора банковского вклада, в котором вкладчик - это гражданин, и других договоров, которые направлены на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
В соответствии с п. 4 ст. 3 ГК РФ на основании и во исполнение ГК РФ, иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, в том числе и нормы о защите прав потребителей. В частности, в соответствии со ст. 26, 38 Закона РФ "О защите прав потребителей" Правительство РФ вправе утверждать правила отдельных видов договоров купли-продажи, правила продажи отдельных видов товаров, правила бытового и иных видов обслуживания потребителей (правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг). При этом нельзя забывать и о том, что ст. 1 Закона РФ "О защите прав потребителей" не предусматривает положений о том, что регулирование отношений в области защиты прав потребителей может осуществляться нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.
Законодательство о защите прав потребителей регулирует отношения между потребителем-гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, с одной стороны, и организацией либо индивидуальным предпринимателем, производящими товары для реализации потребителям, реализующими товары потребителям по договору купли-продажи, выполняющими работы и оказывающими услуги потребителям по возмездному договору, с другой стороны. Цели, для которых приобретается товар, заказывается работа (услуга), должны быть исключительно личными (бытовыми, семейными, домашними). Товары (работы, услуги) могут приобретаться (заказываться) для личных нужд (например, медицинские услуги), либо для бытовых, домашних (например, приобретение электробытовых приборов), либо одновременно и для личных, и для бытовых.3
Учитывая это, законодательство о защите прав потребителей не применяется при разрешении споров, вытекающих из отношений между гражданами, вступающими в договорные отношения между собой с целью удовлетворения личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, а также из отношений, возникающих в связи с приобретением гражданином-предпринимателем товаров, выполнением для него работ или предоставлением услуг не для личных, семейных, домашних и иных нужд, а для осуществления предпринимательской деятельности либо в связи с приобретением товаров, выполнением работ и оказанием услуг в целях удовлетворения потребностей предприятий, учреждений, организаций. В то же время является потребителем гражданин, пользующийся услугой личного характера, хотя и заказанной для производственных нужд.
Исходя из смысла ст. 39 Закона РФ "О защите прав потребителей", в случаях, когда договоры об оказании отдельных видов услуг по своему характеру не подпадают под действие гл. III Закона РФ "О защите прав потребителей", регулирующей отношения при выполнении работ (оказании услуг), применяются правовые последствия, предусмотренные ГК РФ и другими законами, регулирующими отношения по договорам об оказании таких услуг. К таким договорам, в частности, относится договор банковского вклада, а также договор страхования.
Так, например, «договор банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин, в соответствии с п. 2 ст. 834 ГК РФ признается публичным договором. Это возмездный договор, содержание которого - оказание банком услуги вкладчику. Следовательно, отношения, вытекающие из договора банковского вклада с участием гражданина, регулируются Законом РФ "О защите прав потребителей".
Вместе с тем отношения, возникающие между банком и его клиентами (вкладчиками) по внесению ими в банк денежных сумм (вкладов), их возврату и выплате процентов по ним, а также правовые последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по указанному договору регламентируются гл. 44 ГК РФ "Банковский вклад" и специализированным законодательством РФ. С учетом изложенного и положений ст. 39 Закона РФ "О защите прав потребителей" к отношениям, вытекающим из договора банковского вклада с участием гражданина, должны применяться общие правила Закона РФ "О защите прав потребителей" о праве граждан на предоставление информации, возмещение морального вреда, альтернативную подсудность и освобождение от уплаты государственной пошлины. Правовые же последствия нарушений условий таких договоров определяются ГК РФ и специальным банковским законодательством.4
Так как законодательством о защите прав потребителей регулируются отношения, возникающие только из возмездных договоров, то отношения, вытекающие из безвозмездных гражданско-правовых договоров, данным законодательством не регулируются (сюда относятся, например, отношения, вытекающие из договора безвозмездного хранения в гардеробах организаций, если вознаграждение за хранение не оговорено или иным способом не обусловлено при сдаче вещи на хранение (ст. 924 ГК РФ)).
Не регулируются законодательством о защите прав потребителей также отношения, вытекающие из гражданско-правовых договоров, не связанных с приобретением товаров, выполнением работ, оказанием услуг. К таким отношениям, в частности, относятся отношения, вытекающие из договора государственного займа, заключаемого путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг.
Не регулируются законодательством о защите прав потребителей гражданско-правовые отношения граждан с организациями (общественными объединениями, жилищно-строительными, дачно-строительными кооперативами, товариществами и т.д.), если эти отношения возникают в связи с членством граждан в этих организациях. Однако законодательством о защите прав потребителей регулируются отношения по поводу предоставления этими организациями гражданам (в том числе членам этих организаций) платных услуг.
Законодательством о защите
прав потребителей не регулируются отношения
между гражданами и органами, выполняющими
в соответствии с законодательством возложенные
на них государственно-властные или административно-
1) отношения, возникающие при осуществлении судом правосудия;
2) отношения, возникающие при осуществлении нотариусом нотариальных действий. Указанная деятельность не является услугой в гражданско-правовом смысле.
Исключение составляет деятельность нотариальных контор по предоставлению гражданам платных услуг, не связанных с осуществлением функций государственно-властного характера (консультаций, печатных работ и др.);
3) отношения,
основанные на оспаривании решений, действий
или бездействий органов государственной
власти, органов местного самоуправления
и их должностных лиц по вопросам несоблюдения
тех или иных законных прав и свобод граждан,
в том числе отношения, возникающие при
осуществлении государственными органами
исполнительной власти, органами местного
самоуправления, государственными учреждениями
возложенных на них законодательством
административно-
При этом, поскольку ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления по определению не являются субъектами правоотношений, регулируемых Законом РФ "О защите прав потребителей", отмена или признание недействительными (оспаривание) изданных ими правовых актов, не соответствующих потребительскому законодательству, могут и должны осуществляться по общим правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ.
2. ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Статья 19 Закона устанавливает сроки предъявления потребителем требований в отношении недостатков товара.
По общему правилу, установленному п.1 ст.19 Закона «О защите прав потребителей», «потребитель вправе предъявить к продавцу (изготовителю, уполномоченной организации или уполномоченному индивидуальному предпринимателю, импортеру) требования в отношении недостатков товара, если они обнаружены в течение гарантийного срока или срока годности»6. Если гарантийный срок или срок годности не установлен, потребитель вправе предъявить указанные требований в разумный срок, но в пределах двух лет с дня передачи их потребителю, если более длительные сроки не установлены законом или договором.
При этом понятие "разумный срок" в Законе не расшифровывается, это может быть и день, и неделя, и месяц, и даже год. Все зависит от того, когда покупателю стало известно о том, что приобретенный им товар не соответствует требованиям, исходя из которых товар приобретался, или от того, когда данные обстоятельства должны были бы стать понятными покупателю. Определить данный момент времени не всегда бывает просто, чем пользуются недобросовестные потребители, например, они могут заявить, что товар приобретался не для того, чтобы быть использованным по назначению сразу после приобретения, а спустя некоторое время. В этом случае следует обратить внимание на то, был ли товар в эксплуатации, имеются ли на товаре характерные для этого следы, сохранены ли заводские пломбы.
Бывает так, что потребитель заявляет, что товар эксплуатировался, но определенные функции до какого-то момента являлись невостребованными, но впоследствии потребность в них появилась. В этом случае стоит проверить, насколько возможно эксплуатировать товар и при этом оставаться в неведении относительно наличия или отсутствия качества товара, являющихся предметом спора.
На практике, при определении разумности сроков рекомендуется исходить из гарантийных сроков, установленных государственными стандартами, а если они не установлены – из показателей долговечности товара, установленных нормативными документами по стандартизации. При этом необходимо учитывать, что Федеральным законом от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» гарантийные сроки не отнесены к обязательным требованиям государственных стандартов.
Таким образом, гарантийные сроки, установленные в государственных стандартах, носят рекомендательный характер, и не являются обязательными.
Другой важной проблемой является «потребительский терроризм». Понятие “потребительский терроризм” возникло в России относительно недавно. «В практике советской торговли понятие “права потребителя” было весьма условно. При ситуации, когда любой по-настоящему качественный товар был в дефиците, потребитель фактически мог только просить. Мысль о том, чтобы что-то требовать или выказывать недовольство уже приобретенной вещью, казалась дикой. Одного недовольного покупателя мгновенно могли заменить у прилавка десять страждущих, готовых купить что угодно и в каком угодно виде. Вопрос гарантий, возможности возврата или обмена даже не обсуждался.7
Ведение розничной торговли во все времена было делом непростым и требовало от продавцов не только определенных навыков и познаний в области товароведения, но и знания всевозможных правил и законов. Торговля всегда считалась ремеслом, в той или иной мере связанным с обманом, ведь продавец продавал товар не за те деньги, которые заплатил сам. Целью продавца всегда было одно: продать товар с наибольшей выгодой, но это в целом справедливое и полезное желание не всегда согласовывалось и согласуется с интересами покупателя. Покупатель стремится приобрести нужную ему качественную вещь за приемлемую сумму, продавец же стремится продать каждому потенциальному покупателю именно то, что есть у него, иногда даже тогда, когда кому-то из покупателей данный товар по тем или иным причинам не подходит. Поскольку продавец всегда знает о своем товаре больше покупателя, да и умение продавать включает в себя многое, с давних пор у большинства в отношении розничных продавцов сформировалось определенное недоверие, что нашло свое отражение в законах и других нормативных актах, регулирующих сферу розничной торговли. Эти документы содержат целый ряд ограничений и мер, направленных на защиту покупателя, приобретающего товар для его конечного потребления, - потребителя.
Нельзя сказать, чтобы все указанные выше ограничения и меры были введены без достаточных на то оснований. Всегда нужно помнить, что розничный продавец - это профессионал, представляющий чаще всего организацию, при заключении сделки о продаже товара у него всегда есть определенное преимущество перед покупателем. В недавнем прошлом злоупотребления работников советской торговли послужили поводом для многих громких уголовных дел.
При формировании нового российского законодательства этот негативный опыт был учтен, более того, был принят специальный Закон "О защите прав потребителей", который был призван оградить добропорядочных граждан от обмана нечистых на руку продавцов. Однако, как это часто бывает, добрые намерения при воплощении их в жизнь имели не только положительные последствия, но и привели к побочным негативным явлениям.
Закон писался парламентариями на заре рыночной экономики, когда заинтересованность продавца в конкретном покупателе почти полностью отсутствовала. Законодатель работал в условиях форс-мажора, когда рушились старые устои, формировалась новая экономика, необходимый опыт отсутствовал. Все это привело к появлению в Законе большого количества противоречий и неясностей. Закон давал потребителю такое количество прав и преференций перед продавцом, что не только давал возможность отстаивать его законные интересы, но и создавал почву для злоупотреблений со стороны недобросовестных потребителей.
После того как Закон "О защите прав потребителей" заработал в полную силу, появился новый вид недобросовестного обогащения - необоснованное получение денег или иного имущества от продавцов. Появился новый тип мошенников - потребиллеры. Так называют людей, приобретающих товар или услугу с целью получить их даром или за бесценок либо отказаться от них и получить хорошую денежную компенсацию. Потребиллеры нередко являются профессионалами, действующими в связке с юристами и другими специалистами. Если учесть, что объем продаж предметов роскоши и просто дорогих товаров, реализуемых в розницу, постоянно растет, то можно предположить, что и доходы у таких дельцов тоже немаленькие.
Возможность легко обогатиться нередко развращает и вполне добропорядочных граждан - бывает так, что при малейших просчетах (иногда мнимых) продавца потребитель начинает требовать огромных компенсаций, зачастую превышающих стоимость приобретенных товара или услуги.
В целях борьбы с подобным явлением большинство компаний-производителей и розничных торговых сетей стараются довести до покупателя максимум информации об изделии. «Осторожно, горячо» на стаканчике с горячим кофе, «кошек не сушить» в инструкции к микроволновой печке, «внутрь не употреблять» на канистре с машинным маслом - это все не примеры глупости у компаний-производителей, а незаметная и очень действенная борьба с необоснованными претензиями потребителей. На территории Российской Федерации практика взыскивания судебных издержек с потребителя, выдвинувшего необоснованную претензию, еще не имеет широкого применения , однако за рубежом подобная мера превентивного воздействия вполне действенна. Существуют целые доклады, посвященные методике своевременного распознавания «покупателя террориста». Основное сводится примерно к следующему. «Покупатель террорист» всегда:
