Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления

Введение

Организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством.

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений

Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности;

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ разработан с учетом необходимости решения  проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной  практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение  гарантированного и качественного  оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен  на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы  местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

В Законе введены новые принципы территориальной  организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных  образований на двух территориальных  уровнях - в поселениях и муниципальных  районах, с закреплением за каждым уровнем  присущих им полномочий по решению  вопросов местного значения, а также  переданных отдельных государственных  полномочий. Это позволяет создать  единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых  населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и  социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов. В Законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение не финансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Закон предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки.

Цель  данной работы состоит в рассмотрении правовых и конституционных основ  местного самоуправления.

1. Понятие правовой основы местного самоуправления

Согласно  ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации  местного самоуправления, установленных  Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускается не иначе как путем  внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон¹.

Правовая  основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему  нормативных правовых актов и  правовых норм, регулирующих вопросы  организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе  управления. Система нормативных  правовых актов и норм о местном  самоуправлении имеет следующую  внутреннюю структуру. Во-первых, нормативные  правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы. Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования  местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации. Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам. Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации. Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

2. Конституционные основы местного самоуправления

Конституция РФ от 25.12.1993 г. (К. РФ) в отношении местного самоуправления установлено следующее. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3 К. РФ).

Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (ст.12 К. РФ).

Органы  государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны  соблюдать Конституцию РФ и законы (п.2 ст.15 К. РФ).

Права и  свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они  определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной  и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18 К. РФ).

Органы  государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные  лица обязаны обеспечить каждому  возможность ознакомления с документами  и материалами, непосредственно  затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п.2 ст.24 К. РФ).

Органы  государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия  для осуществления права на жилище (п.2 ст.40 К. РФ).

Местное самоуправление в Российской Федерации  обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через  выборные и другие органы местного самоуправления (ст.130 К. РФ).

Органы  местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, устанавливают местные  налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст.132 К. РФ).

В соответствии с федеральным законодательством  к полномочиям федеральных органов  государственной власти в области  местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации  местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным  законом;

правовое  регулирование по предметам ведения  Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных  органов государственной власти и их должностных лиц, органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и их должностных  лиц в области местного самоуправления;

правовое  регулирование прав, обязанностей и  ответственности граждан, органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления по решению  вопросов местного значения;

правовое  регулирование прав, обязанностей и  ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления при осуществлении  отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации".

Осуществление исполнительно-распорядительных и  контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в  отношении муниципальных образований  и органов местного самоуправления допускается только в случаях  и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими федеральными законами.

В случае противоречия федеральных законов  и (или) иных нормативных правовых актов  Российской Федерации, регулирующих вопросы  местного самоуправления, Конституции  РФ, Федеральному закону "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются Конституция РФ и  Федеральный закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации".

3. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления

Основополагающие начала организации  и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе  народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном  законе 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем  в соответствии с Конституцией РФ установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические  принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Полномочия федеральных органов  государственной власти включают:

1. Правовое регулирование  общих принципов организации  местного самоуправления в Российской  Федерации: правовых, территориальных,  организационных, экономических.

Данные принципы, установленные  Федеральным законом 2003 г., могут  быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон. Федеральный закон 2003 г. содержит также положения, которые имеют временный характер: они реализуются в переходный период, установленный Законом, и призваны урегулировать отношения, возникающие в связи с подготовкой соответствующих организационно-правовых, организационно-территориальных и иных условий, необходимых для осуществления Закона в полном объеме (гл. 12 «Переходные положения»).

2. Правовое регулирование  по предметам ведения Российской  Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность органов государственной  власти и их должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе 2003 г. в рамках законодательного установления данных принципов. Так, ст. 33 данного Закона обязывает государственные органы и их должностных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, а ст. 34 обязывает органы государственной власти субъекта Федерации проводить местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в случае, предусмотренном Законом,  и т. д.

3. Правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  граждан, органов и должностных  лиц местного самоуправления  по решению вопросов местного  значения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя эти вопросы, закрепляет:

• основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 7);
• исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35);
• право населения выступать с инициативой изменения границ муниципального образования (ст. 12) и др.
• В других федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах Российской Федерации тоже могут содержаться соответствующие положения. Например: Земельный кодекс РФ закрепляет права органов местного самоуправления в области земельных отношений, в частности право устанавливать с учетом требований законодательства правила землепользования и др. (ст. 11).

4. Правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Основываясь на ст. 132 Конституции  РФ, Федеральный закон 2003 г, «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно определяет порядок  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, закрепляет правовой механизм их финансирования, а также основные формы государственного контроля за реализацией данных полномочий. При этом Закон устанавливает соответствующие полномочия органов государственной власти.

Федеральные органы государственной  власти контролируют соблюдение федерального законодательства о местном самоуправлении. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

В установленных Конституцией РФ и  федеральными законами случаях федеральные  органы государственной власти осуществляют в отношении муниципальных образований  и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные полномочия.

Важное место в системе нормативных  правовых актов федеральных органов  государственной власти о местном  самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент  РФ определяет основные направления  внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и  реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации.

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают  влияние постановления Конституционного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных  принципов местного самоуправления в практике правового регулирования  местного самоуправления.

Важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления играют субъекты Федерации.

Во-первых, они осуществляют правовое регулирование вопросов организации  местного самоуправления.

Российская Федерация состоит  из равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а иные субъекты — устав. Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать  Конституции РФ и федеральным  законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации  положения об организации местного самоуправлении не должны противоречить  основополагающим началам и принципам  организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Федеральным  законом 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем необходимо учитывать, что Федеральный закон 2003 г., разграничивая  полномочия федеральных органов  государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления, закрепил, что определение общих принципов организации местного самоуправления осуществляется указанным Федеральным законом. Что же касается органов государственной власти субъектов Федерации, то они регулируют вопросы организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, указанных в Федеральном законе.

Таким образом, организация местного самоуправления во многом определяется в рамках правового закрепления  общих принципов организации  местного самоуправления, осуществляемого  на федеральном уровне. И лишь в  некоторых случаях, прямо указанных  в Федеральном законе 2003 г., допускается  и правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Федерации. Так, законами субъектов устанавливаются:

• наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации с учетом исторических и иных местных традиций;
• условия и порядок прохождения муниципальной службы (в соответствии с федеральным законом);
• порядок подготовки и проведения местного референдума; гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (в соответствии с федеральным законом) и др.

Во-вторых, органы государственной  власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной  власти субъектов и их должностных  лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных  федеральными законами.

Эти полномочия органов государственной  власти субъектов Федерации во многом обусловлены конституционным положением о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправления (ст. 12) и основанным на конституционной норме требованием Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления об обеспечении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления.

В-третьих, органы государственной  власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов  Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В данном случае речь идет об участии  органов государственной власти субъектов Федерации в правовом регулировании компетенции органов  местного самоуправления в различных  сферах жизни, подведомственных субъектам.

В-четвертых, органы государственной  власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных  государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в  порядке, установленном Федеральным  законом 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федераций». Законами субъектов Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации.

Наделение органов местного самоуправления указанными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Делегируемые отдельные государственные  полномочия осуществляются органами местного самоуправления, как правило, муниципальных  районов и городских округов, если иное не установлено законом  субъекта Федерации.

Как показывает практика, субъекты Федерации принимают законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями:

по государственной регистрации  актов гражданского состояния;

в области физической культуры и  спорта;

в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

по социальной поддержке и социальному  обслуживанию отдельных категорий  граждан и др.

При этом одни субъекты принимают  отдельные законы по каждому виду передаваемых государственных полномочий, а другие — принимают один закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в разных сферах жизни.

Субъекты Федерации  обеспечивают контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. В частности, создаваемые в субъектах конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Федерации.

Осуществляемое на основе Федерального закона 2003 г. реформирование организационно-территориальной  структуры местного самоуправления, финансово-экономического и правового  обеспечения функций местного самоуправления включает в себя формирование субъектами Федерации во многом новой системы  правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Решение этой задачи усложняется  тем, что система местного самоуправления неоднократно подвергалась реформированию, изменялась ее законодательная база. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями, сформировали в целом правовую основу организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. ставит перед субъектами новые задачи в области правового регулирования местного самоуправления, жестко разграничивая полномочия в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Заключение

Обязательным условием функционирования и развития любого демократического государства является существование в его рамках местного самоуправления.

Практика применения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выявила  ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:

нечеткость в определении  компетенции муниципальных образований;

неопределенность территориальной  организации местного самоуправления;

возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;

несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;

удаленность органов местного самоуправления от населения;

непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основным условием развития местного самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм реализации полномочий органами местного самоуправления в  целях удовлетворения основных жизненных  потребностей населения на территории конкретного муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача государства - проявить должный интерес  и политическую волю в развитии и  укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Но влияние  государства на муниципальную власть - категория относительная, и в  соответствии с общепризнанными  конституционными принципами построения демократического и правового государства  недопустимо императивное, руководящее  влияние государственных органов  на органы местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации.

Список источников и литературы:

Источники

1. Конституция РФ от 25.12.1993 г. - М: Юридическая литература, 1993.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Правовая система "Гарант";

Литература

3. Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новый Юрист, 2006.
4. Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. – М.: ЮИ МВД РФ. 2003.
5. Муниципальный менеджмент/Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 2009.
6. Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 2010.
7. Савранская О.И. Правовые основы местного самоуправления//СОЦИС.-М., 1997. – №1.