Общая характеристика экологического мониторинга
Введение
Научно-техническая деятельность человечества в конце ХХ века стала ощутимым фактором воздействия на окружающую среду. Тепловое, химическое, радиоактивное и другие загрязнения окружающей среды в последние десятилетия находятся под пристальным вниманием специалистов и вызывают справедливую озабоченность, а иногда - и тревогу общественности. По многим прогнозам проблема защиты окружающей среды в XXI веке станет наиболее значимой для большинства промышленно развитых стран. В подобной ситуации налаженная широкомасштабная и эффективная сеть контроля состояния окружающей среды, особенно в крупных городах и вокруг экологически опасных объектов, может явиться важным элементом обеспечения экологической безопасности и залогом устойчивого развития общества.
В последние десятилетия общество все шире использует в своей деятельности сведения о состоянии природной среды. Эта информация нужна в повседневной жизни людей, при ведении хозяйства, в строительстве, при чрезвычайных обстоятельствах — для оповещения о надвигающихся опасных явлениях природы. Но изменения в состоянии окружающей среды происходят и под воздействием биосферных процессов, связанных с деятельностью человека. Определение вклада антропогенных изменений представляет собой специфическую задачу.
Уже более 100 лет наблюдения за изменением погоды, климатом ведутся регулярно в цивилизованном мире. Это всем нам знакомые метеорологические, фенологические, сейсмологические и некоторые другие виды наблюдений и измерений состояния окружающей среды. Теперь уже никого не надо убеждать, что за состоянием природной среды надо постоянно наблюдать. Все шире становится круг наблюдений, число измеряемых параметров, все гуще сеть наблюдательных станций. Все большей сложностью обладают проблемы, связанные с мониторингом окружающей среды.
Защита публичных и частных экологических интересов требует от государства и иных публичных образований принятия превентивных мер, направленных на предупреждение совершения экологических правонарушений, получение информации о состоянии окружающей среды и создающих условия для возмещения экологического вреда. С этой целью в системе разнообразных публичных инструментов управления предусматривается экологический мониторинг.
Создание системы мониторинга окружающей среды позволяет организовать оперативные потоки актуальной информации о состоянии окружающей среды, которые востребованы в процессе осуществления работ по территориальному планированию, социально-гигиеническому мониторингу, при расчете ущерба окружающей среде и др.
Мониторинг окружающей среды или экологический мониторинг представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Целью данной работы является рассмотрение характеристики экологического мониторинга окружающей среды, как комплексной системы.
Задачами поставленными в данной работе являются:
- рассмотрение экологического мониторинга с точки зрения общей характеристики;
- рассмотрение нормативно – правовой базы;
- рассмотрение проектирования систем мониторинга;
- управление экологическим мониторингом.
1. Общая характеристика экологического мониторинга
Статья 63 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляет организацию государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.
Порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды регулируется Законодательством.
Понятие "мониторинг" является многоплановым и применяется во многих сферах общественной жизни. Как правило, под мониторингом понимается систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решений. Любой вид мониторинга включает в себя проведение наблюдений, их оценку, а также прогноз изменения состояний с учетом анализируемых данных наблюдений.
Предметом регулирования Статьи является проведение государственного мониторинга окружающей среды, который представляет собой важную функцию государственного экологического управления. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" под государственным мониторингом окружающей среды понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В Законе о гидрометеорологической службе мониторинг определяется несколько иначе: под мониторингом окружающей среды, ее загрязнения понимаются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и проходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения. Таким образом, мониторинг окружающей среды в соответствии с законодательством о гидрометслужбе охватывает не только наблюдения за состоянием отдельных компонентов окружающей среды, но и наблюдения за природными явлениями и процессами.
На основании проведенного анализа положений действующего законодательства можно сделать вывод, что понятие "мониторинг" применительно к окружающей среде употребляется в нескольких контекстах: во-первых, это наблюдения за загрязнением окружающей среды, во-вторых, мониторинг использования отдельных компонентов окружающей среды, в-третьих, наблюдения за проходящими в окружающей среде природными процессами и, в-четвертых, социально-гигиенический мониторинг.
От мониторинга загрязнения окружающей среды необходимо отличать наблюдения за использованием отдельных ее компонентов. Несмотря на то что в П. 1 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) закреплено, что экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, законодательство, регулирующее осуществление мониторинга таких компонентов, содержит положения как о наблюдении за их состоянием, так и за соблюдением правового режима их использования.
В соответствии с П. 4 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846, мониторинг земель включает в себя: сбор информации о состоянии земель в РФ, ее обработку и хранение, непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Таким образом, в нормативно-правовых актах разграничиваются понятия использования и охраны, и если понимать экологический мониторинг как наблюдения за состоянием компонентов окружающей среды, выполняемые, в первую очередь, в целях охраны данных компонентов от негативного антропогенного или иного воздействия, то выполняемые наряду с мониторингом загрязнения наблюдения за режимом использования компонентов окружающей среды преследуют иную цель - соблюдение установленного порядка их эксплуатации. Тем не менее законодательство относит наблюдения за использованием компонентов окружающей среды к разновидности государственного экологического мониторинга.
Подобное положение существует и в отношении мониторинга вод: согласно П. 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219, такой мониторинг осуществляется в том числе и в целях информационного обеспечения управления в области использования водных объектов, включая государственный контроль и надзор за их использованием. В рамках проведения мониторинга водных объектов специально уполномоченными органами осуществляются регулярные наблюдения как за использованием водных объектов, так и использованием водоохранных зон.
Анализируя экологическое законодательство, можно сделать вывод, что наблюдения за соблюдением правового режима использования проводятся в отношении таких компонентов окружающей среды, которые могут находиться как в государственной, так и в иных формах собственности или в отношении которых существуют законодательные ограничения их использования (например, в отношении земельного участка при его предоставлении определяется разрешенное использование на основании положений ЗК РФ).
Применительно к атмосферному воздуху проведение мониторинга соблюдения правового режима его использования невозможно, поскольку воздух не является объектом права собственности в силу его химических и физических свойств, соответственно, путем проведения наблюдений определяется качество атмосферного воздуха, степень его загрязненности, проводится комплексная оценка и прогноз его состояния (Ст. 23 Закона об охране атмосферного воздуха). Наблюдения за погодными явлениями и процессами также являются частью экологического мониторинга. Такие наблюдения осуществляются на метеостанциях и метеопостах, входящих в наблюдательную сеть Росгидромета. В ходе проведения мониторинга погодных процессов определяются следующие фактические параметры: температура, влажность воздуха и почвы, количество осадков, скорость и направления ветра, осуществляются наблюдения за иными, опасными природными явлениями (шквалы, ураганы, смерчи, град, ливневые дожди, засуха и т. п.).
Государственный экологический мониторинг проводится в целях: наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду; оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов; обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.
Основным органом, осуществляющим экологический мониторинг, является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), которая в соответствии с возложенными на нее Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372) полномочиями осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха, государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал; государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом федеральным законодательством; государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны РФ.
Государственный экологический мониторинг осуществляется посредством функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе стационарных и подвижных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды. Вокруг данных пунктов устанавливаются охранные зоны, как правило, 200 метров во все стороны от существующих границ земельного участка (Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. N 972). Точные размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий, в зависимости от вида пункта наблюдений, сложившейся застройки вокруг пункта наблюдений и требований к обеспечению достоверности данных наблюдений (Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. N 299 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации"). Земли государственной наблюдательной сети находятся в собственности Российской Федерации и закрепляются в постоянное (бессрочное) пользование за территориальными органами и учреждениями Росгидромета.
Все посты наблюдений, осуществляющие мониторинг окружающей среды, делятся на категории. Законом о гидрометеорологической службе названы две разновидности наблюдательных постов (или пунктов): стационарный и подвижной. Стационарный пункт наблюдений представляет собой комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения. Подвижной пункт наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением понимается как комплекс, включающий в себя платформу (летательный аппарат, судно или иное плавательное средство, другое средство передвижения) с установленными на ней приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения.
2. Правовая, нормативная и экономическая база
Правовое обеспечение охраны окружающей среды и здоровья человека от воздействия загрязняющих веществ реализуется различными отраслями законодательства: конституционного, гражданского, уголовного, административного, здравоохранительного, природоохранного, ресурсного, а также нормативно – правовыми актам, международными конвенциями и соглашениями, ратифитированными Российской Федерацией.
Конституцией России закреплено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. наряду с регулированием административных отношений обеспечивают защиту экологических прав граждан: гарантируют право на охрану здоровья граждан, права на информацию о факторах, влияющих на здоровье. Особо закреплены права граждан на охрану здоровья в неблагополучных районах и права граждан на обжалование действий государственных органов и должностных лиц в области охраны здоровья.
Закон Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. регулирует отношения по обеспечению такого состояния здоровья и среды обитания людей (условия работы, учебы, быта, отдыха, проживания и т. п.), при которых отсутствует вредное влияние факторов среды на организм человека и созданы благоприятные условия для его жизнедеятельности. Основная ответственность за это возлагается на государство в лице законодательной и исполнительной власти.
Однако закон исходит
также из того, что
обеспечение санитарно-эпидемиологического
Закон возлагает на предприятия обязанность осуществления производственного, санитарного и экологического контроля с целью предотвращения загрязнения окружающей среды, обеспечения безопасных условий труда, выпуска продукции, не причиняющей вреда здоровью человека, и др.
Закон Российской Федерации "О защите прав потребителя" от 7 февраля
1992 г. предоставляет потребителю право на то, чтобы товары, работы, услуги при обычных условиях их использования, их хранении и транспортировке были безопасны для его жизни, здоровья, окружающей среды; устанавливает имущественную ответственность за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги).
Систему экологического законодательства возглавляет Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. Впервые в истории российского законодательства данным законом провозглашается право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями. Предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме.
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 19 июля 1995 г. направлен на реализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации" от 14 июля 1992 г. устанавливает целенаправленную деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения и предусматривает основные направления градостроительной деятельности:
- ее организацию с учетом состояния окружающей среды;
- экологически безопасное развитие городов, других поселений и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на укрепление здоровья, гармоничное физическое и духовное развитие; рациональное землепользование, охрану природы, ресурсосбережение, защиту территории от опасных техногенных процессов.
Основным законодательным актом, регулирующим отношения по водопользованию и сохранению водных объектов, является Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г.
В Российской Федерации до сих пор действует Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" от 14 июля 1982 г., который во многом противоречит новому российскому природоохранному законодательству, и не может явиться средством, применяемым для разрешения проблем загрязнения атмосферного воздуха в России.
Земельный кодекс Российской Федерации ставит своей задачей регулирование земельных отношений в целях рационального использования земель и их охраны, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды. Понятие "охрана земель" включает в себя, в том числе, и защиту земель от загрязнения отходами производства, химическими веществами.
Отдельные аспекты охраны окружающей среды и здоровья населения отражены в федеральных законах Российской Федерации "Основы лесного законодательства Российской Федерации", "О животном мире", "Об особо охраняемых природных территориях", "О континентальном шельфе", "О мелиорации земель", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
Административным кодексом Российской Федерации установлена административная ответственность за различные нарушения в области охраны окружающей среды:
- превышение нормативов ПДВ или временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;
- превышение нормативов предельно допустимых вредных физических воздействий на атмосферный воздух;
- выброс загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов и др.
Уголовным кодексом Российской Федерации, принятым 13 июня 1996 г. И вводимым в действие с 1 января 1997 г., предусмотрена уголовная ответственность за экологические преступления.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
К числу важнейших международных соглашений, ратифицированных Российской Федерацией, относятся Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979г.) и Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением ( 1989 г.). В соответствии с Законом "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" от 25 ноября 1994г., Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. № 670 "O первоочередных мерах по выполнению Федерального закона "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением", постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 766 "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных грузов", которым утверждено «Положение о государственном регулировании трансграничных перевозок опасных отходов», Россия запретила импорт и транзит отходов, содержащих соединения свинца, а трансграничные перевозки съема свинцового, изгари свинцовой, шлама свинцового и свинецсодержащих отходов и экспорт отходов, содержащих соединения свинца, подлежат государственному регулированию.
Материалы по предупреждению воздействия выбросов автотранспорта, работающего на этилированном бензине, появились почти полвека назад. В 1947 г. Всесоюзной госсанинспекцией были утверждены "Правила по хранению, перевозке и применению этилированного бензина".
Плата за загрязнение взимается с природопользователей (предприятий, учреждений, организаций и других юридических лиц) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих следующие виды воздействия на окружающую природную среду:
- выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
- сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;
- размещение отходов.
Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для окружающей природной среды и здоровья населения. Базовые нормативы платы за размещение отходов являются произведением удельных затрат на размещение единицы (массы) отходов IV класса токсичности на показатели, учитывающие класс токсичности отходов.
3. Проектирование
систем мониторинга как основа
их эффективного
В публикациях последних лет отмечается большое значение стадии
проектирования (или планирования) для эффективной работы системы мониторинга. Подчеркивается, что предложенные в них схемы или структуры проектирования сравнительно легко применимы для простых, локальных систем мониторинга, вместе с тем проектирование национальных систем мониторинга сталкивается с большими трудностями, связанными с их сложностью и противоречивостью.
Суть проектирования системы мониторинга должна заключаться в создании функциональной модели их работы или в планировании всей технологической цепочки получения информации, где о качестве воды от постановки задач до выдачи информации потребителю для принятия решений. Поскольку все этапы получения информации тесно связаны между собой, недостаточное внимание к разработке какого-либо этапа неизбежно приведет к резкому снижению ценности всей получаемой информации. На основании анализа построения национальных систем нами сформулированы основные требования к проектированию таких систем. По нашему мнению, эти требования должны предусматривать следующие пять основных этапов:
- определение задач систем мониторинга качества воды и требований к информации, необходимой для их выполнения;
- создание организационной
структуры сети наблюдений и
разработка принципов их
- построение сети мониторинга;
- разработка системы получения
данных/информации и
- создание проверки полученной информации на соответствие исходным требованиям и пересмотра, при необходимости, системы мониторинга.
При проектировании систем мониторинга необходимо помнить, что его результаты в значительной степени зависят от объема и качества исходной информации. Она должна включать как можно более подробные данные о пространственно-временной изменчивости показателей качества воды, биоты, донных отложений, должна содержать подробные сведения о видах и объемах хозяйственной деятельности на водосборах, включая данные об источниках загрязнения. Кроме того, необходимо опираться на все законодательные акты, связанные с контролем и управлением качеством воды, учитывать финансовые возможности, общую физико-географическую обстановку, основные способы управления качеством воды и другие сведения.
