Общая характеристика местного самоуправления 2011

     Содержание 

Введение                                                                                                                   2

Глава I История местного самоуправления                                                          3

Глава 2 Общая  характеристика местного самоуправления                                 5

Глава 3 Сравнительный  анализ местного самоуправления

Российской Федерации и Норвегии                                                                     10

Заключение                                                                                                             14

Список литературы                                                                                                15 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение 

     Никто не станет отрицать, что роль местного самоуправления неуклонно возрастает и приобретает общегосударственное значение. Муниципальные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современной России, составляют одну из основ демократического строя.

     Особую  актуальность данной проблемы на современном  этапе придают такие обстоятельства:

     - необходимость преодоления существующей  политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов

     - потребность  в  развитой  органов правоохраны в субъектах  Российской Федерации. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем.

     Цель  контрольной работы – определить основные особенности местного самоуправления в Российской Федерации и провести сравнительный анализ с одной из экономически развитых стран.

     В соответствии с указанной целью  поставлены следующие задачи:

     - рассмотреть историю местного  самоуправления;

     - дать общую характеристику местного самоуправления;

     - провести сравнительный анализ местного самоуправления Российской Федерации и Норвегии.

     В работе были использованы учебники по муниципальному праву, таких известных авторов, как Фадеев В.И., Шугрина Е.С., Выдрин И.В. и др.; Устав Великого Новгорода; Европейская хартия местного самоуправления 1985г.; Федеральные законы и Конституция Российской Федерации.

     Настоящая работа включает в себя введение, три главы, заключение и список литературы. 
 

     Глава I История местного самоуправления 

     Исследователи не достигли единого мнения о времени  зарождения самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI – XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгорода  и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.¹

     Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода. Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

     Этапы формирования местного самоуправления в России:

     - Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть речь идет о зарождении общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное  же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.  

     - Местное самоуправление в 988-1785 годах: данный период начинается с принятия  христианства на Руси и продолжается до конца XVIII в.. В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами.

     - Местное самоуправление в 1785-1917 г.г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

     - Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России. В этот период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. В обращении "К населению" Ленин писал: "Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы"². В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло. Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские.³

     - Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по 1995 г.г.: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления.⁴

     Формирование  местного самоуправления было начато по российской традиции — “сверху”. После силового “упразднения” Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская  власть на местах в большинстве субъектов  Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление.

     Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся  Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.⁵

     Не  обошлось и без «копирования»  чужих норм. Как отмечает И.А. Бутенко, для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи, с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.⁶ 
 

     Глава 2 Общая характеристика местного самоуправления 

     Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная в России в 1998 году, дает определение  местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни.⁷

     В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое понятие местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.⁸

     Представляется  возможным выделить следующие особенности местного самоуправления:

     1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти — власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

     2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

     3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, когда, строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

     4. Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

     5. Под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

     6. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.

     7. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий местного самоуправления - учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей.

     8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина сознательность, как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы групповым интересам. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения.

     9. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает все большее развитие. Ряд регионов активно включились в разработку механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений.⁹

     10. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления.

     11. Совпадение объекта и субъекта управления. Этот тезис был высказан еще в 1965 г. Ю. Е. Волковым.¹⁰ Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.¹¹

     12. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая.

     Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.¹²

     Конституция РФ, определяя Российское государство  как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.¹³

     Согласно  статье 12 Конституции РФ в нашем  государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     В пункте 2 статьи 3 данного основополагающего  документа говорится о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление представляет собой одну из форм реализации народом своей власти.

     Также данному институту посвящена  глава 8 Конституции РФ, в которой статьями 130, 131, 132 и 133 закреплены общие положения об организации местного самоуправления в России.

     ^{Думается, что федеральные  законодательные  акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.}

     ^{Первую  группу таких законов  образуют базовые, рамочные законы (об общих  принципах организации  местного самоуправления). Задача таких законов - задать общие параметры местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований.}

     ^{Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации14", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации15"), определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.}

     ^{Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Градостроительный и Земельный кодексы РФ, Федеральные законы об обороне, недрах и многие другие)16.}

     Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, что и находит свое отражение в уставах городов, в нашем случае в ст.4 Устава Великого Новгорода.¹⁷ Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. 
 

Глава 3 Сравнительный анализ местного самоуправления

Российской Федерации и Норвегии 

     Норвежское  местное самоуправление фактически является независимым от государственного управления, хотя и имеет с ним тесные связи, в то время как российское местное самоуправление серьезно ограничено основными законами страны.

     Если  сравнивать юридическую основу местного самоуправления Норвегии с нашей страной, и брать Конституцию Российской Федерации, то наш базовый принцип кардинально отличается от норвежского: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».¹⁸ Это означает, что местное самоуправление в России ограничивается установленными рамками, и это отчасти закреплено в той же Конституции (в Главе 8 – Местное самоуправление). То есть уже на самом высоком юридическом уровне возникает ограничение свободы действий органов местного самоуправления, и Конституция выполняет у нас совершенно другую роль, чем, например, в той же Норвегии. Эти основы, поскольку они записаны в основном законе страны, не могут быть легко пересмотрены. Тем не менее, количество муниципальных реформ в уже современной России с каждой пятилеткой неуклонно растет: 1991, 1995, 2003, 2007  годы, в которых принимались основополагающие законодательные акты о местном самоуправлении в России. Таким образом, соблюдая базовый принцип, прописанный в Конституции, муниципальная власть строго ограничивается определенными рамками, и не может решать вопросы, не находящиеся, согласно 131-ФЗ в сфере её компетенции. Более того, установлены соответствующие полномочия, с помощью которых эти вопросы должны решаться (Статья 17).

     Местное самоуправление в Норвегии разделено  на два уровня: собственно муниципалитеты и округа-регионы (фюльке-комунны). В настоящий момент в Норвегии насчитывается 431 муниципалитет и 19 регионов. Столица, Осло, классифицирован и как муниципалитет и как регион, и, соответственно, наделен правами и обязанностями того и другого уровня. Размеры муниципальных образований колеблются в среднем от 1000 до 500000 человек. Такая ситуация в целом напоминает и нашу страну (где количество муниципальных образований на 1 ноября 2007 года составляет 24154 с разбросом от 100 до 1500000 человек)¹⁹, тем более, что и количество муниципальных образований на 1 кв. км. в Норвегии достаточно схоже. Хотя стоит заметить, что поскольку Норвегия примерно в 45 раз меньше по площади чем Россия, то и среднее расстояние между муниципалитетами меньше – что существенно облегчает непосредственное взаимодействие между ними.

     Несмотря  на различие в масштабах населения, как и в России, в Норвегии у разных по масштабу муниципалитетов одни и те же обязанности.

     Стоит заметить, что в Российской Федерации  в вопросах местного значения значатся: спорт, развитие малого бизнеса (в Норвегии эти вопросы находятся на уровне регионов), и даже обеспечение гражданской обороны и ликвидация чрезвычайных ситуаций в муниципалитетах (уровень Национального правительства в Норвегии).

     В отличие от Норвегии, в России «сегодня всем (даже Минфину) стало ясно, что финансовая обеспеченность муниципальных образований является крайне недостаточной».²⁰ Такие «обязанности» муниципальных образований, как разработка генеральных планов, планов развития территорий (тем более 3-х летних), реформирование ЖКХ – требуют серьезных первоначальных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских поселений и муниципальных районов.

     При этом очень важным фактором в развитии местного самоуправления явилось создание межмуниципального сотрудничества -  эта форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов. «Право территориальных корпораций (местных сообществ, коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями (местными сообществами, коммунами) для осуществления задач, представляющих общий интерес» зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления. Ярким примером такого сотрудничества в Норвегии является норвежская Ассоциация местных и региональных властей (KS) - ассоциация, объединяющая муниципалитеты, регионы и муниципальные предприятия – для развития местного самоуправления в Норвегии. Рожденная «снизу», она аккумулирует интересы муниципального сообщества, лоббируя их на самых высоких уровнях власти. Раз в 4 года на встречах в правительстве Норвегии, представители Ассоциации представляют свои предложения и даже могут в той или иной степени корректировать бюджет страны. Миссия Ассоциации - эффективное и независимое местное самоуправление, которое проявляет внимание к потребностям жителей.

     В Российской Федерации наиболее близким  по характеру является организация АСДГ «Ассоциация сибирских и дальневосточных городов», в которой, представители администраций муниципальных образований могут обмениваться опытом, информацией и лучшими практиками для содействия социально-экономическому развитию городов Сибири и Дальнего Востока. Она охватывает 2/3 территории Российской Федерации, в настоящее время членами АСДГ являются 66 муниципальных образований Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов с населением около 12 миллионов человек.

     Сходство  между АСДГ и KS не только в том, что они обе рождены «снизу», членами Ассоциаций являются не искусственно созданные советы муниципальных образований, а непосредственно сами муниципальные образования, но и те направления деятельности, которые лежат в основе работы этих организаций.

     Также как и в KS в АСДГ вот уже на протяжении 15 лет успешно функционирует информационная сеть, обеспечивающая своих членов информационными, юридическими и статистическими материалами. Каждый год АСДГ проводит более 40 мероприятий: семинаров и конференций по актуальным проблемам развития муниципальных образований, в результате которых вырабатываются соответствующие рекомендации и предложения, в которых выражено консолидированное мнение значительной части муниципального сообщества России. Единственным существенным отличием KS от АСДГ является то, что с 1986г. KS является организацией, представляющей интересы работодателей (муниципальных предприятий) и ведет коллективные переговоры с правительством и профсоюзами по различным вопросам, касающейся деятельности муниципальных предприятий.

     Таким образом, норвежское местное самоуправление конечно отличается по сути (базовому принципу) от российского. Мы можем делать лишь то, что нам позволено. И, конечно, у нас в корне отличаются условия становления - мы лишь на начальном этапе этого нелегкого и долгого пути. Тем не менее, такие успешные эксперименты как АСДГ, очень похожие на норвежские лучшие практики, заставляют надеяться, что со временем местное самоуправление, как одна из основ успешного развития страны – будет становиться полноценным и эффективным институтом развития гражданского общества. 
 
 
 
 
 
 
 

     Заключение 

     Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. В целом, изучив подробно материал по вопросу местного самоуправления, я могу сказать, что в целом местное самоуправление в нашей стране развивается положительно, и перспективы его дальнейшего развития можно также оценить позитивно.

     Нам представляется возможным предложить ряд мер для совершенствования законодательства о местном самоуправлении:

     - создать систему для стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы.

     - скорректировать полномочия местного  самоуправления, освободив их от  федеральных обязанностей (регистрация граждан по месту жительства и т.д.)