Общественная экологическая экспертиза

Содержание

Введение

Актуальность темы данной работы состоит в том, что основу российской системы экологической оценки составляют экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), а также согласование применяемых подходов с международной практикой при учёте специфики нашей страны.

Системы экологической  оценки намечаемой деятельности сегодня  используется практически всеми  странами мира и многими международными организациями. Экологическая оценка основана на простом принципе: легче выявить и предотвратить негативные для окружающей среды последствия деятельности на стадии планирования, чем обнаружить и исправлять их на стадии осуществления этой деятельности.

В России основными составляющими экологической оценки является экологическая экспертиза, организуемая государственными природоохранными органами, и оценка воздействия на окружающую среду, проводимая заказчиками документации, подлежащей экспертизе.

Системы экологической оценки очень молоды. Активно развиваться системы экологической оценки стали в середине 19 в. в связи с проблемой предупреждения техногенных катастроф и вопросами организации экологического мониторинга, которые к настоящему времени не являются главным содержанием проблемы обеспечения экологической безопасности.

Роль современной процедуры  проведения ОВОС в обосновании инвестиции очень велика. Экологические ограничения  хозяйственной деятельности при  реализации предлагаемых инвестиционных проектов позволяют выполнять ранжирование территории по уровню экологической безопасности на региональном и локальном уровнях и определить допустимость будущих техногенных воздействий на объекты природы. Уже на стадии планирования готовятся рекомендации и регламенты обеспечения безопасности населения. Экономическая интерпретация экологических ограничений - это оценка ущерба природной среде и здоровью населения в результате воздействия различного рода, в том числе и чрезвычайного характера. Непосредственными предшественниками российской системы экологической оценки явились правила проектирования, территориальные комплексные схемы охраны природы и разрешения на отдельные виды природопользования, а также ведомственные и межведомственные экспертизы, не обеспечивающие подлинную комплексность анализа экологических воздействий.

Цель работы состоит  в изучении сущности общественной экологической  экспертизы.

Задачей работы является раскрытие и освещение сущности общественной экологической экспертизы.

1. Понятие и цели общественной экологической экспертизы

 Общественная экологическая экспертиза — организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". (статья 20 ФЗ «Об экологической экспертизе»)¹.

 Цель экологической экспертизы — обеспечить предупреждение вредных последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества, задача — оценить степень экологического воздействия конкретного хозяйственного объекта на окружающую среду и здоровье человека.

 Чтобы провести  ОЭЭ, нужно подать заявление общественных организаций (объединений) о ее проведении для получения государственной регистрации.

 Согласно Статье 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе» граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

• выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы;
• получать информацию о начале и результатах ее проведения;
• осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству РФ.

 Кроме того, организации,  осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:

• получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе;
• знакомиться с нормативно-технической документацией;
• участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы;
• участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

 ОЭЭ не может проводиться в отношении объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну.

 Экспертная комиссия работает самостоятельно, причем эксперты несут ответственность за качество заключений в соответствии с действующим законодательством. Затем организация-инициатор утверждает сводное заключение и направляет его для ознакомления всем заинтересованным лицам.

 ОЭЭ — это эффективный инструмент общественного участия, она позволяет дать оценку качеству подготовки проектной документации и сделать выводы о возможных экологических, социально-экологических и экономических последствиях реализации проекта.

 Общественная экспертиза является тем инструментом, который позволяет установить диалог между интересами населения, общественным мнением и формальными процедурами проектно-инвестиционного цикла. 

2. Субъекты и объекты экологической экспертизы

 Субъектами государственной  экологической экспертизы должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель. Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную экспертизу, Минприроды и ее территориальные органы, а в необходимых случаях — правительственные органы Федерации либо субъектов Федерации.

 Подрядчиком является  исполнитель задания по экологической  экспертизе. Им может стать научно-исследовательский  институт или подобное ему  учреждение, которому будет поручено провести экспертизу, или самостоятельная комиссия, подобранная компетентным органом и утвержденная им.

 Потребителем в данной системе общественных отношений следует назвать предприятие, организацию, учреждение, объекты которых стали предметом экспертного анализа.

 Под объектами экологической экспертизы понимаются документы, предшествующие производственно-хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты².

 Перечень объектов, подлежащих государственной экологической  экспертизе:

- предплановые материалы,  проекты генеральных планов застройки  территорий, в том числе территорий  с особым режимом природопользования  и ведения хозяйственной деятельности;

- технико-экономические  обоснования проектов строительства,  реконструкции, ликвидации и т.  д. предприятий и организаций; 

- проекты комплексных  схем охраны и использования  природных ресурсов;

- материалы обследования  для придания статуса особо охраняемого объекта либо зоны, нуждающейся в соответствующей реабилитации;

- обоснования для  внедрения новой техники и  новой технологии, в том числе  ввозимой из-за рубежа.

 Особым объектом  экологической экспертизы является  человек, его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей средой. Такая экспертиза называется эколого-санитарной. Ее задача —установить причинную связь между состоянием здоровья человека, его изменениями и вредным воздействием окружающей среды под влиянием антропогенной деятельности. Проведение эколого-санитарной экспертизы имеет принципиальное значение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды.

 Близко к ней стоит эколого-нормативная экспертиза. Ее задача — исследовать соответствие требованиям экологической безопасности нормативов качества окружающей природной среды предельно допустимых концентраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационного воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей природной среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда.

 Самостоятельное значение  приобретает эколого-правовая экспертиза. Ее объектом являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Федерации, принимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспертизы вытекает из обязанности экологизации действующего законодательства, возложенной Законом РФ об охране окружающей природной среды на законодательные и нормотворческие органы. 

3. Организация и проведение экологической экспертизы

 Эколого-экспертный  процесс включает пять стадий:

1. назначение экспертизы;
2. сбор, обобщение, оценку информации;
3. формирование предварительного заключения и ознакомление с ним общественности;
4. представление заключения экспертизы и утверждение его руководителем компетентного органа;
5. разрешение споров.

 Назначение экспертизы  зависит от ее вида. Государственная экологическая экспертиза назначается специально уполномоченным на то органом государства в области охраны окружающей природной среды — в данном случае Минприроды России и его территориальными органами. Непосредственно Минприроды назначает экспертизу по объектам и мероприятиям федерального уровня, а также другим объектам, если затрагиваются интересы двух и более субъектов Федерации. Минприроды организует экологическую экспертизу, обосновывающую объявление территорий зонами экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций.

 В зависимости от объема и характера экспертной деятельности проведение экспертизы поручается экспертной комиссии, состав которой утверждается приказом по Минприроды или научно-исследовательскому учреждению. Экспертиза может быть поручена и отдельному специалисту, если это вытекает из объема и качества выполняемой работы³.

 В составе представляемых на экспертизу материалов должны быть: оценка воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности (ОВОС); положительные заключения и согласования органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями.

 Оплата экспертизы  осуществляется со стороны заказчиков документации. Срок экспертизы определяется сложностью объекта, но не должен превышать шести месяцев.

 Применительно к заказчику закон говорит о его праве проведения экспертизы и обязанности ее организации. Министерство и его территориальные органы и подразделений призваны заниматься организацией экспертизы, проведение же ее ложится на специалистов — ученых и практиков, не связанных с управленческой деятельностью.

 Организация и проведение различных экспертиз:

- государственная экологическая экспертиза назначается специально уполномоченным органом государства в области охраны окружающей природной среды. Ее выводы обладают силой надведомственного документа, обязательного к исполнению;

- ведомственная экологическая  экспертиза проводится по приказу соответствующего министерства, ведомства. Ее результаты сохраняют силу внутри соответствующей ведомственной структуры, если не противоречат выводам государственной экологической экспертизы;

- общественная экологическая  экспертиза организуется по инициативе общественных объединений и проводится негосударственными структурами. Ее заключения имеют значение рекомендаций.

- научная экологическая  экспертиза проводится по инициативе  научных учреждений, высших учебных  заведений или по инициативе научных коллективов и отдельных ученых.

 Основная задача  экспертной комиссии состоит  в сборе, обобщении и оценке информации. По ряду объектов экспертизы представление подобного рода экологической информации вменяется в обязанность потребителя. Что касается экологически особо опасных видов хозяйственной деятельности, на ее экспертизу должны быть представлены материалы, которые в пакете называются Заявлением об экологических последствиях.

 Заявление — документ о гарантиях выполнения мер по обеспечению экологической безопасности. В этом документе должны быть обязательно отражены два обстоятельства: последствия воздействия на окружающую природную среду с учетом степени экологического риска; и меры потребителя по нейтрализации экологически вредных последствий, оздоровлению и воспроизводству окружающей природной среды. Задача экспертов состоит в проверке правильности и научной обоснованности содержания данного документа.

При наличии особого  государственного или общественного  интереса к тем или иным видам  или аспектам деятельности вводятся специальные правовые государственные процедуры подготовки документации, информирования и участия общественности, формы надзора и контроля.

В Российской Федерации  в области охраны окружающей среды  к специальным, регулируемым законодательством процедурам относится процедура оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС)⁴.

Процедура ОВОС реализуется  в отношении объектов государственной  экологической экспертизы ⁵ и подразумевает:

• использование регламентированной последовательности процесса подготовки экологического обоснования намечаемой деятельности;
• организацию общественного обсуждения особой части обоснования – материалов ОВОС;
• проведение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ).

Поскольку Федеральным  законом «Об экологической экспертизе»  предусматривается возможность  организации и проведения не только государственной, но и общественной экологической экспертизы, то, при  наличии соответствующей инициативы,  процесс общественного обсуждения намечаемой деятельности и общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) могут быть представлены в качестве двух последовательных этапов (форм) общественного участия в подготовке экологически обеспеченного проекта деятельности.

Методологические вопросы выполнения процедур ОВОС изложены в работах⁶, организационные и методические особенности проведения общественных обсуждений по экологическим аспектам деятельности, условия организации и проведения ОЭЭ подробно рассмотрены в специальной литературе⁷.

Процесс ОВОС, включающий общественные обсуждения, выполняется в объеме и требованиях  Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» в обязательном порядке и применяется только в отношении объектов ГЭЭ.

Общественные обсуждения – это комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия в  соответствии с Положением⁸, направленных на информирование общественности о намечаемой деятельности для выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия, предотвращения или смягчения воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

В приведенном определении следует  обратить внимание на то, что процедура  ОВОС самостоятельна, т.е. не может быть изменена иным правовым актом. Но не менее важно заметить, что она не решает задач реализации всего комплекса требований Федерального закона «Об охране окружающей среды», ограничивается отношениями с общественностью, не решает вопросов прямого участия общественности в подготовке решения, не предусматривает обсуждения отчуждения или выкупа собственности. При этом в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «общественность».

В международном праве (например, в (например, Конвенция ООН о доступе к информации. г.Орхус. 1998 г.)) используется общее представление общественности как одного или нескольких физических или юридических лиц и их ассоциаций, организаций и групп. Такое определение не содержит отличительных признаков, и пользоваться им бесперспективно.

Вероятно, основным отличительным  признаком отнесения граждан, групп  граждан к «общественности» является выражение ими каким-либо образом  общего социального интереса к намечаемой деятельности. При этом предлагается учитывать, что лица, имеющие в отношении намечаемой деятельности обязанности (например, должностные) или коммерческие, имущественные интересы, не могут выражать по отношению к этой деятельности исключительно общественный интерес.

При общественном обсуждении в процедуре ОВОС граждане имеют право:

• получить экологическую информацию, связанную с намечаемой деятельностью, с соблюдением экологических прав граждан, а также задать по полученной информации вопросы;
• заявить свои интересы, предпочтения;
• высказать свое мнение, дать предложения;
• получить ответ.

Отмеченные права реализуются  с учетом законодательных прав на благоприятную природную среду, среду жизнедеятельности и среду  обитания, на возмещение вреда здоровью, на компенсацию неудобств в связи с возможным нарушением нормативов и регламентов.

Следует учесть, что организация  общественных обсуждений необходима также  для удовлетворения общественных амбиций  людей.

К сожалению, в вопросе  об участии общественности в процедуре ОВОС ответ с позиций действующего положения об ОВОС не однозначен. Рекомендуется выделить в организации участия общественности в процедуре ОВОС два элемента, отличающихся по ответственности за реализацию:

• обеспечение участия общественности, в том числе информирование о намечаемой деятельности, привлечение ее к процедуре ОВОС, включая этап подготовки технического задания на проведение ОВОС, обсуждение объекта экспертизы, в том числе материалов ОВОС, осуществляется заказчиком. Органы местного самоуправления содействуют заказчику в этой работе;
• обсуждение проекта материалов ОВОС (заключительная стадия процедуры ОВОС) организуется органами местного самоуправления, а обеспечивается заказчиком (заказчиком-застройщиком, инициатором деятельности).

Учитывать результаты общественных обсуждений в процессе проектирования, подготовки решения о реализации деятельности значит рассмотреть результаты по существу, дать ответ о рассмотрении и отразить его в материалах ОВОС. Учет общественного мнения предусматривает учет мнения по оценкам воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности и связанных с ними социальных, экономических и других, в том числе нравственных последствий, учет изменения потребительной ценности среды для населения, оценки изменения в целом условий среды обитания, жизнедеятельности.

Таким образом, общественные обсуждения – это все возможные  формы информирования о намечаемой деятельности, сбор и обзор публикаций, предложений, замечаний; организация  обмена мнениями по намечаемой деятельности в различных формах.

Материалы общественных обсуждений – часть материалов экологического обоснования – включаются в состав комплекта обосновывающих материалов по намечаемой деятельности.

Общественные обсуждения – все возможные формы информирования о намечаемой деятельности, сбор и обзор публикаций, предложений, замечаний; организация обмена мнений по намечаемой деятельности в различных формах, встречи, собрания.

Материалы общественных обсуждений – часть материалов экологического обоснования,  включаются в состав комплекта обосновывающих материалов по намечаемой деятельности.

Общественные слушания – собрания, очная, активная форма  общественного обсуждения - непосредственного, открытого обсуждения намечаемой деятельности и материалов ОВОС.

Формально, в реализации обязанности организации обсуждения заказчик вправе не прибегать к такой ее форме как общественные слушания и ограничиться обсуждением в средствах массовой информации, через сеть интернет, и т.п. Однако, такой ограниченности в обсуждении следует избегать, поскольку это может квалифицироваться как нарушение принципа гласности, требования привлечения общественности к процессу проведения ОВОС.  К тому же, следует учитывать требование Градостроительного кодекса РФ по организации именно «слушаний»⁹.

Правовым актом, регулирующим организацию и проведение ОЭЭ, является Федеральный закон «Об экологической экспертизе».

ОЭЭ организуется и проводится общественными организациями, основным направлением деятельности которых  является охрана окружающей природной  среды, при условии государственной регистрации их заявления о проведении ОЭЭ (в заявлении должны быть указаны сведения о составе экспертной комиссии, сроки проведения экспертизы и т.д.) в соответствии со ст. 20–25 указанного закона по документации и материалам, определенным ст. 11, 12.

Согласно п. 1 ст. 22 ОЭЭ  проводится до проведения ГЭЭ или  одновременно с ней. Заключение ОЭЭ  приобретает силу после его утверждения  специально уполномоченным государственным  органом в области экологической  экспертизы. Закон определяет также инициаторов ОЭЭ (граждане, общественные организации и органы местного самоуправления общественными организациями).

К сожалению, иногда всплывают  проблемы, связанные с правовыми  пробелами и неопределенностями, которые рекомендациями устранить  немыслимо. Отметим те, по которым практикой выработаны хотя бы направления их решения и которые могли бы быть разрешены принятием региональных положений, включая региональные положения по экспертизе, по ОВОС.

Как правило, вопрос инициирования общественной экологической экспертизы возникает на завершающей стадии проектных работ, когда заказчик уже намеревается приступить к инвестированию строительных работ, т.е. для заказчика возникает бремя неожиданных потерь времени на рассмотрение своего проекта.

Если же обеспечить цикл ОВОС, предусматривающий общественное обсуждение «предварительной экологической оценки» на предпроектной стадии, то вполне правомерно и целесообразно общественности и заказчику именно на этом этапе определять намерение, сроки и условия организации и проведения ОЭЭ. В региональных положениях об ОВОС можно отразить необходимость фиксировать на стадии предварительной (экологической) оценки общественное мнение о намечаемой деятельности и обязанность формулировать намерения об организации и проведении ОЭЭ по соответствующей документации.

Следующим шагом к  упорядочению отношений могло бы стать принятие уже апробированного  регламента организации и проведения ОЭЭ¹⁰ (в разработанных рекомендациях к типовому регламенту ОЭЭ рассматриваются практически все возникающие на практике вопросы).

Отмеченная в вопросе  объективность противостояния ОЭЭ  и ГЭЭ очевидна, поскольку проведение ОЭЭ просто не имеет смысла, если у инициатора ОЭЭ есть доверие  к государственной экспертизе, т.е. фактически мы имеем дело с предвзятым отношением к ГЭЭ. Можно ли его сгладить? Естественно, потому что предвзятость не имеет еще предметного выражения, а к экспертизе (и государственной, и общественной) привлекаются, как правило, специалисты. Если им предложить рассматривать проект, обмениваясь результатами, появится весомый шанс для преодоления предвзятости. И это не теория, это уже практика.

Приходится признать, что заключения общественной экспертизы за редким исключением под разными  предлогами не утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, так как нет ясности в том, как она была проведена, соблюдались ли требования по ее организации и проведению, что такое «юридическая сила» заключения ОЭЭ, каковы будут последствия его утверждения? Большая часть вопросов снимается применением регламента организации и проведения ОЭЭ. Что же касается «юридической силы», то чиновникам не следует переоценивать ее значение. Речь может идти не больше чем о подтверждении организации и проведения ОЭЭ в соответствии с законодательными требованиями. Содержательную часть заключения рассмотрит и учтет государственная экспертная комиссия.

Утверждение заключения ОЭЭ подтверждает выполнение требований регистрации, завершения соответствующей  экспертизы, соответствия выводов заключения его содержанию. Придание юридической силы заключению ОЭЭ несет за собой:

• обязанность заказчика рассмотреть его содержание и выводы и обосновать по ним свое решение;
• обязанность заказчика приложить его к материалам объекта ГЭЭ;
• обязанность комиссии ГЭЭ рассмотреть заключение и учесть его в своем заключении;
• возложение ответственности на экспертов ОЭЭ за выводы утвержденного заключения;
• основания заинтересованным лицам для подачи жалобы, иска, обращения в надзорные органы по экологическим аспектам намечаемой деятельности.

 Процедура ОВОС (в частности, общественные обсуждения и ОЭЭ) не единственная предусмотренная  законодательством форма участия  граждан, населения в подготовке документации и решений по намечаемой деятельности. Общественное участие в решении задач территориального планирования, создания благоприятных условий жизнедеятельности предусмотрено и отражено в Земельном, Градостроительном и Гражданском кодексах РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в других законодательных актах. При организации общественных обсуждений следует учитывать, что каждый из отмеченных правовых актов использует индивидуализированные положения, свойственные объектам и субъектам регулируемых отношений, а применяются соответствующие требования зачастую в схожих обстоятельствах.

Чтобы не запутаться в  них и не использовать неадекватные формы обсуждений, органам местной  власти, заказчику, разработчику проектной  организации при выборе и проведении тех или иных процедур необходимо учитывать принадлежность возникающих вопросов к определенной сфере деятельности, к различным областям права.

Заключение

Сегодня экологическая  экспертиза в России является одним  из наиболее эффективных управленческих рычагов рационального природопользования и охраны окружающей среды. Существуют некоторые успехи и недостатки, проблемы и трудности в развитии этого института. В общих чертах они публикуются в ежегодных Государственных докладах о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации и специализированном журнале. Одной из главных «внутренних» сложностей в осуществлении экспертных оценок является несколько субъективный их характер и трудности с количественной интерпретацией оцениваемых экологических параметров ОС. Задачи оценки неоднородности экспертной группы, получения групповой количественной экспертной оценки с учетом коэффициентов компетентности экспертов и коэффициентов относительной важности оцениваемых показателей воздействия планируемой деятельности на окружающую среду решаются методами математико-статистического системного анализа и прогноза, составляющих основу информационного обеспечения экологической экспертизы и ОВОС. К числу «внешних» трудностей и нерешенных проблем ЭЭ и ОВОС, характерных не только для РФ, но и других стран, относятся: их нормативно-процедурные различия и сложности в адаптации международных правил в этой области к национальным природоохранным законодательствам. Часто мешают слишком длительные сроки экспертиз, снижающие их эффективность. Самым узким местом ЭЭ остается «внутренняя» проблема оценки качественных параметров ОС, не только реальных, но, главное, прогнозируемых. Наименее изученной областью экологической экспертизы является общественная ЭЭ, декларированная, но мало чем обеспеченная в России. Данный вопрос требует исследований и разработок, соответствующих нормативно-методических документов.