Организационные формы местного самоуправления

ПЛАН

стр.

     Введение          3

Введение

В истории местного самоуправления административно-территориальный принцип его организации прошел длительную эволюцию, пока не утвердился в современном виде.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 год) и городская реформы (1870 год) Александра II, целью которых было децентрализация управления и развитие начал местного самоуправления в России. Эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, так как они ввели ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиняться. Положением о земских учреждениях от 01.01. 1864г. создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Городовым Положением от 16.06.1870г. была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление. Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной коронной администрации, однако, свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Таким образом, существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление. При Александре III были пересмотрены Положения с целью устранить недостатки, которые заключались в отсутствии единства и согласия в действиях правительственных и земских властей. Эта попытка также не увенчалась успехом, как и попытка временного правительства провести реформу местного самоуправления после февральской революции 1917 года, приняв 21.05.1917г закон о земской реформе, так как случилась октябрьская революция 1917г. Казалось бы, традиции местного самоуправления дореволюцонной России должны были получить свое развитие в практике государственного строительства советской России. Ведь социалистическая революция, согласно К. Марксу, знаменует собой процесс обратного поглощения государственной власти обществом. А в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Однако идея местного самоуправления, предполагающего известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для советского государства. Интерес к идее местного самоуправления возрос во второй половине 80-х годов, что было связано с началом реорганизации государственной власти в нашей стране. Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» от 06.07.1991 года сыграл важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления в нашей стране: он ввел понятие муниципальной собственности, повысил роль суда в защите прав субъектов местного самоуправления и др.

Изучим,каким образом определяется уровень осуществления местного самоуправления, какие территории объединяет каждый из этих уровней. Рассмотрим территории муниципальных образований в Российской Федерации, их состав, порядок установления или изменения территории муниципального образования, его границ и наименования, особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, понятие и функции ассоциаций и союзов муниципальных образований, их виды.

1. Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление может осуществляться в рамках небольших  территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и в уездах, и в губерниях. Причем наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы государственного управления.

Как решается этот вопрос сейчас в нашем законодательстве? Ст. 131 Конституции РФ 1993 года содержит положение о том, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, то есть Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления признает городские и сельские поселения и допускает возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях.

Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления на территории РФ» воспроизводит  в статье 12 вышеназванное положение  Конституции РФ и в нем отмечается далее, что «территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с законом субъектов федерации.

В этой статье раскрывается также, что понимается под территорией муниципального образования. Территорию муниципального образования составляют земли городских и сельских поселений; прилегающие к городам и селам земли общего пользования; земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.¹

В статье 12 подчеркивается, что «вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении  внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно, в соответствии с уставом города.

А порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законами субъектов Федерации и осуществляется с учетом мнения населения, исторических и иных местных традиций.

Административно-территориальный принцип организации местного самоуправления получил окончательное оформление в мировой муниципальной теории и практике в результате длительного исторического развития.

Решающее значение в  этом процессе сыграло развитие городов  как административно - территориальных единиц. Город постепенно трасформировался в центр социально-экономической и культурной жизни, своего рода «общественное ядро», которое воплощало уровень и особенности общества, его социальной стратификации и культуры в широкой в широком смысле слова. В городе собиралось население, численность ,и главное, плотность которого была много выше, нежели в окружающих сельских поселениях. Постепенно в них концентрируются все функции общества, постепенно отрывающиеся от непосредственного труда на земле: распределение и обмен, промышленность и транспорт, денежное производство и обращение, строительство и т.д. В результате именно здесь концентрируются управление, резиденции правительства и элиты, институты власти и др.¹

Вместе с тем, именно город дает возможность  постоянно общаться между собой представителям практически всех общественных групп, формируя их социальные установки, представления, интересы, потребности. Таким образом, в городе складывается и наибольшее количество различных общностей – как формальных, так и неформальных. Городская жизнь постепенно оказывается буквально пронизана ими, как бы состоит из них и в них реализуется. Каждый горожанин оказывается в центре перекрещения многих кругов общения. Городская практика, во многом благодаря этим ассоциациям, постепенно привела к выработке выборных органов управления, опыт которых стал основой формирования системы местного  (городского) самоуправления. Город (городское поселение) стал основой административно-территориальной единицей в формировании территориальных основ местного самоуправления.

Став основным, административно-территориальный  принцип организации местного самоуправления обусловил проведение многочисленных реформ территорий и границ муниципальных образований. Многие из этих реформ зависели от решения вопроса, каким уровнем управления ограничивать систему местного самоуправления. Разные страны решали этот вопрос с учетом как исторических традиций, так и в зависимости от тех задач, которые решало государство в ходе тех или иных административных или муниципальных реформ.

Длительную историческую эволюцию прошел административно- территориальный принцип организации местного самоуправления и в России. В нашей стране получили распространение как традиционные административно-территориальные единицы – сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в ХХ веке – город, район, поселок, район, область, так и весьма специфические с точки зрения российских традиций.

2. Территориальные  основы местного самоуправления  в

Российской Федерации

Территориальной основой организации  местного самоуправления в нашей  стране является современное административно- территориальное деление субъектов Российской Федерации. На их территории сегодня насчитывается более 40 тысяч муниципальных образований, в том числе поселков городского типа – 2070; городов – 1067, в т.ч. 2 города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург; районов – 1867.

Конституция РФ в статье 131 закрепила три важнейшие нормы  определения территориальных основ местного самоуправления:

-местное самоуправление  осуществляется в городских, сельских  поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации – городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях;

-территориальные основы  местного самоуправления определяются  с учетом исторических и иных местных традиций;

-изменение границ  территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

2.1. Понятие  «территории муниципального образования»

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» раскрыл содержание понятия самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно- территориальных образованиях; органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявлять инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе и при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Наряду с этим, федеральный  закон усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований. «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления».¹

Закон допускает только ограничение прав граждан на осуществление  местного самоуправления на отдельных  территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Содержание понятия  «территория муниципального образования» составляют:

-земли городских, сельских  поселений, т.е. муниципальные  земли;

-прилегающие к ним  земли общего пользования;

-рекреационные зоны; землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признают выделенные в установленном порядке: 1) земли, предназначенные и используемые для организационного массового отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс и др.; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;

• земли, необходимые для развития поселений;
• территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Реальная муниципальная  практика расширяет понятие территориальных  основ местного самоуправления, создает  необходимое разнообразие территорий муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов Российской Федерации достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом.

При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает учитывать и тот фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило особенности местного самоуправления на территориях определяются или уставом данного муниципального образования, или особыми законодательными актами органов государственной власти.¹

3.Особенности организации местного  самоуправления в приграничных регионах

Важное значение имеет законодательное  регулирование организации местного самоуправления в пограничных регионах. На сегодняшний день из 89 субъектов Российской Федерации 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центрами пересечения самых разных интересов, представленных в конечном итоге, с одной стороны, органами государственной власти Российской Федерации, реже – органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а с другой – органами местного самоуправления. Найти и соблюсти баланс государственных и местных интересов призваны и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.

Рассматривая особенности  функционирования местного самоуправления на приграничных территориях, прежде всего  необходимо отметить, что установление и обеспечение особого режима, связанного с охраной госграницы, на таких территориях осуществляется федеральными органами власти. Иные особенности развития приграничных территорий, гарантий и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны окружающей среды вправе устанавливать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах их компетенции. Они же принимают меры по доведению до граждан Российской Федерации, иностранных граждан и иных лиц, проживающих и находящихся на приграничной территории, информацию о принятых нормативных и других правовых актах, устанавливающих режим приграничной территории.

Наряду с осуществлением информационных функций органы местного самоуправления вправе:

-принимать собственные  инвестиционные программы;

-принимать решения  о перемещении через Государственную  границу Российской Федерации машин, механизмов, материальных ресурсов, рабочей силы, необходимых для выполнения работ, предусмотренных заключенными приграничными территориями соглашениями;

-принимать участие в разработке правил, устанавливающих порядок въезда на приграничные территории;

-устанавливать по  согласованию с органами государственной  власти Российской Федерации специальные сборы, взимаемые при пересечении границы, средства от которых направляются на развитие инфраструктуры приграничной территории;

     -принимать  в пределах своих полномочий  положения о свободной экономической зоне и зоне свободной приграничной торговли, утверждаемые органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

     -устанавливать  по согласованию с органами  государственной власти Российской Федерации особенности землепользования на приграничных территориях в соответствии с законодательством;

     -согласовывать  с представителями приграничных войск местонахождение и размеры земельных участков, отдаваемых в аренду иностранным физическим и юридическим лицам вблизи Государственной границы Российской Федерации.

Вместе с тем режим  приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осуществление местного самоуправления.

В частности, в решении  таких вопросов, как: регистрация  граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства, ведение экономической, предпринимательской и иной деятельности на приграничной территории, ведения промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия только по согласованию с органами государственной власти. Компетенция органов государственной власти включает также решение вопросов приграничного сотрудничества, которые определяет характер и основные направления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Российской Федерации находится :

-принятие законодательных  и иных актов, направленных  на регулирование экономического и культурного международного сотрудничества приграничных территорий;

-заключение многосторонних  и двусторонних межгосударственных  соглашений, направленных на развитие сотрудничества приграничных территорий;

-принятие решений  о создании свободных экономических  зон;

-установление по инициативе приграничных территорий льготного режима ввоза и вывоза готовой продукции, производства работ и оказания услуг, используемых исключительно для нужд производства и потребления на приграничных территориях;

-направление части  средств, полученных за счет  таможенных сборов, на развитие  инфраструктуры муниципальных образований;

-принятие специальных  природоохранных программ и проектов  для приграничных территорий;

-обращение в соответствии  с заключенным Российской Федерацией международными договорами в международный суд с иском о возмещении ущерба в случае  причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;

-решение иных вопросов.

В целях расширения приграничного  сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образований на данных территориях органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполнительной власти субъекта Российской Федерации с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных вопросов приграничного сотрудничества; обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и нормального функционирования предприятий и организаций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные территории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченное рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками и др.¹

4. Ассоциации и союзы муниципальных образований

4.1. Понятие  и функции ассоциаций и союзов  муниципальных образований

Впервые право на объединение местных  властей было установлено в статье 2 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года, которая предусматривала возможность объединения городов, поселков, сельских населенных пунктов в ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов. Однако порядок регистрации, правовой статус таких ассоциаций и союзов законодательство Российской Федерации не определяло.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в определенной мере восполняет  этот пробел в правовом регулировании статуса ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Согласно Закону ассоциации и союзы муниципальных образований  подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Ассоциации и союзы  муниципальных образований тесно  взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отстаивая и защищая права местного самоуправления, добиваясь учета интересов муниципальных образований, местного самоуправления при проведении государственной политики в различных сферах общественной жизни. Представители ассоциаций и союзов муниципальных образований входят в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.¹

Ассоциации и союзы  муниципальных образований участвуют  в разработке и реализации государственных программ, в разработке и осуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях. Они также обобщают и пропагандируют лучший опыт организации и деятельности местного самоуправления, оказывают методическую, организационно-техническую помощь муниципальным образованиям при решении вопросов местного значения, осуществления внешнеэкономической деятельности. Одним из направлений деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований является международное сотрудничество в сфере местного самоуправления (участие в международных формах по проблемам местного самоуправления, взаимодействие с зарубежными ассоциациями и союзами местных властей и т.д.).¹

4.2. Виды ассоциаций  и союзов муниципальных образований

Российской Федерации  создаются и действуют общероссийские, межрегиональные и местные ассоциации и союзы муниципальных образований. Они чаще всего подразделяются на два вида: общественно-политические и социально-экономического взаимодействия. Общественно-политические ассоциации и союзы муниципальных образований образуются в целях представления интересов органов местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти; содействия становлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления; координации деятельности местных сообществ по эффективной реализации ими своих прав и интересов.

В настоящее время  в Российской Федерации действует  ряд общефедеральных и межрегиональных ассоциаций и союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Союз малых городов, Ассоциация городов юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Северо-Запада России и другие. В 1995 году образован Российский союз местных властей (РСМВ). В 1998 году создан Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, задачей которого должно стать объединение муниципальных образований, их союзов и ассоциаций для эффективной реализации прав и интересов муниципалитетов на региональном, федеральном и международном уровне.¹

Объединения муниципальных образований имеют свои уставы, органы управления (президенты, председатели союзов и ассоциаций, правления, советы и т.п.).

Ассоциации и союзы  муниципальных образований следует  отличать от таких общественных объединений, как, например, Российской земское движение и других объединений, которые образуются гражданами, а не муниципальными образованиями в лице их органов местного самоуправления.

Следует также учитывать, что возможно образование ассоциаций экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Основными задачами и функциями объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия являются координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей; проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения; принятие совместных решений по разработке и реализации местных программ и проектов по проблемам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет использования возможностей учредителей объединений (ассоциаций), а также предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями, ассоциациями в этих целях; подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления; подготовка рекомендаций и осуществление органами местного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных соглашений и программ.¹

Учредителями объединений (ассоциаций) являются органы местного самоуправления. Права объединений (ассоциаций) определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Объединения (ассоциации) обладают правами юридического лица. Руководство объединений от имени учредителей правомочно представлять интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных полномочий. Вид деятельности, долевое участие и право пользования конечными результатами в рамках объединения (ассоциации) устанавливаются учредительными договорами, в которых также определяются порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы объединения (ассоциации).

Организационные формы  управления объединением (ассоциацией) определяются собранием учредителей. Высшим органом управления объединения (ассоциации) является совет, в который входят руководители органов местного самоуправления или их уполномоченные представители. Полномочия совета определяются учредительным договором.²

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику –– народу. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы саморегулирования территорий, местных сообществ.

Процесс становления местного самоуправления в России уже начался, но идет сложно, противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Вступила в законную силу 01.01.94 г.
2. Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” № 154-ФЗ от 28.08.95 г. Принят Государственной Думой 12 августа 1995 года. (в ред. от 22 апреля 1996г., от 26 ноября 1996г. и 17 марта 1997г.)
3. Закон РСФСР «О местном самоуправлении» от 06 июля 1991г.- М.: 1994
4. Дмитриев Ю.А., Муниципальное право Российской Федерации.Учебник. 2-е изд.- М.: Профобразование. 2000. – с.800
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник - М.: Юрист. 1997.- с. 428
6. Коваленко А.И., Муниципальное право. Учебник - М.: Новый юрист. 1997.- с. 432