Организация бюджетного финансирования

Оглавление

Введение

Актуальность изучения организации бюджетного финансирования объясняется тем, что бюджеты всех уровней являются инерционными, фактически отражают признанную неэффективной систему финансирования сети государственных учреждений, обеспечения социальных обязательств.

Целью контрольной работы является - изучение организации бюджетного финансирования.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- изучить понятие и принципы бюджетного финансирования;

- рассмотреть изменения в бюджетном финансировании;

- изучить казначейское исполнение бюджетов;

- проанализировать бюджетное финансирование за 2010-2013 гг.;

- предложить пути совершенствования организации бюджетного финансирования.

1 Теоретические аспекты бюджетного  финансирования

1.1 Понятие и принципы бюджетного финансирования

Государственные средства в Российской Федерации направляются на различные цели и в разном порядке, но основная сумма денежных средств распределяется и расходуется путем финансирования.

Финансирование - безвозвратное  использование государственных  денежных средств, которые предоставляются  в распоряжение предприятий, организаций и учреждений для осуществления их уставной текущей деятельности.

Финансирование распространяется в основном на государственные объекты  и осуществляется за счет разных источников: из средств бюджета, средств внебюджетных фондов и собственных средств хозяйственных объединений и предприятий.

Финансирование из бюджета, или бюджетное финансирование, - это часть общего расходования государственных средств и выделяется в особую группу в силу важности и неповторимости источника финансирования, в качестве которого выступает бюджет [10].

Бюджетное финансирование, как и финансирование в целом, осуществляется на основе следующих  единых принципов:

- безвозвратности;

- целенаправленности, то есть целевого использования средств;

- финансирования по мере выполнения работ, услуг;

- соблюдения финансовой дисциплины [1].

Целенаправленность выражается в том, что расходы имеют предметно-целевое  назначение: заработная плата, командировка, стипендии, текущие расходы и другие.

Финансирование по мере выполнения работ и услуг предусматривает, что средства выделяются не автоматически в пределах годовых работ и услуг, а в соответствии с фактическим их выполнением, количественными и качественными показателями. Осуществление этого принципа выражается в квартальных и месячных разбивках расходов.

Соблюдение финансовой дисциплины выступает как условие  правильного и законного расходования денежных средств.

1.2 Изменения в бюджетном финансировании

С 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный  закон от 08.05.2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее Закон № 83-ФЗ), который внес кардинальные изменения в бюджетный сектор экономики страны. Прежде всего, речь в нем идет об изменении порядка финансирования бюджетных учреждений.

Целью Закона № 83-ФЗ является приспособить 330 тыс. бюджетных учреждений к эффективной работе в условиях рынка. С этой целью часть бюджетных учреждений, способных функционировать в рыночных условиях, была переведена со сметного финансирования на субсидии по государственному (муниципальному) заданию с отменой субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения.

Закон № 83-ФЗ был направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения.

Следует раскрыть предпосылки появления  данного закона. Эффективность управления государственными и муниципальными финансами, в том числе эффективность расходования средств бюджета, - объект исследования, интерес к которому не угасает, ведь эффективность расходов государственного и муниципального бюджета не только характеризует эффективность государственного (муниципального) управления, но и является одним из ключевых условий обеспечения социально-экономического развития государства.

В экономической науке обстоятельно разработаны категории экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки, относящиеся прежде всего к коммерческим организациям. В государственном секторе эти понятия находятся на этапе разработки и формулирования ввиду неоднозначности и многогранности различных аспектов и целей управления государственными средствами. Статья 34 Бюджетного кодекса РФ дает определение эффективности расходования средств бюджета как «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [1]. Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ эффективность расходов следует определять тем, в какой степени расходы бюджета способствуют решению задач государства в условиях необходимости производства определенного уровня общественных благ, то есть повышение эффективности расходов рассматривается только с точки зрения экономии бюджетных средств.

Следует подчеркнуть, в чем заключается  сущность проблемы оценки эффективности расходов государственных (муниципальных) учреждений. Государство, общество дают «кредит доверия» органам исполнительной власти. Государственным учреждениям предоставляются большие полномочия, но и от них ожидаются конкретные значимые результаты. Контроль целевого расходования средств должен быть дополнен оценкой эффективности и результативности.

Таким образом, предпосылками  появления Закона № 83-ФЗ являются [11]:

1) необходимость совершенствования механизма оказания государственных (муниципальных) услуг;

2) содержание сети государственных (муниципальных) учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг;

3) отсутствие стимулов у государственных (муниципальных) учреждений к повышению качества работы;

4) отсутствие прозрачности в работе государственных (муниципальных) учреждений;

5) неудовлетворенность граждан качеством государственных (муниципальных) услуг в образовании, здравоохранении и других отраслях социальной сферы.

Закон № 83-ФЗ внес изменения в понятийный аппарат Бюджетного кодекса РФ, и  понятие бюджетного учреждения трансформировалось в понятие казенного учреждения. В связи с этим в Бюджетном кодексе РФ словосочетание «бюджетное учреждение» заменено на словосочетание «казенное учреждение».

Государственными, муниципальными заказчиками  при заключении государственных, муниципальных  контрактов по-прежнему являются государственные  органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а место бюджетных учреждений теперь занимают казенные. Также введены новые положения, устанавливающие порядок проведения операций со средствами бюджетных учреждений. Несмотря на то, что данные учреждения согласно новым нормам бюджетного законодательства не будут являться участниками бюджетного процесса, их кассовое обслуживание по-прежнему будет осуществляться в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах) в порядке, устанавливаемом этими органами, за исключением операций в иностранной валюте.

Финансовое обеспечение бюджетных  учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ [13]:

1) субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в рамках государственного (муниципального) задания;

2) субсидий на иные цели;

3) бюджетных инвестиций.

Законом № 83-ФЗ установлены положения, которые способствуют эффективному расходованию бюджетных средств. Неиспользованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, будут использоваться ими в очередном финансовом году на те же цели. Неиспользованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в виде бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели, подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет. Остатки средств, перечисленные бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет, могут быть возвращены бюджетным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением главного распорядителя. Порядок взыскания неиспользованных остатков средств при отсутствии потребности в направлении их на те же цели устанавливается соответствующим финансовым органом с учетом общих требований, установленных Минфином [2].

В заключение следует выделить основные изменения в порядке финансировании бюджетных учреждений:

1) изменение механизмов финансового обеспечения - переход с бюджетной сметы на субсидии в целях выполнения государственного задания;

2) полученные доходы не являются доходами бюджета и остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей, ради которых оно создано;

3) расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета;

4) отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения.

Таким образом, средства, получаемые бюджетным учреждением, теперь напрямую будут зависеть от количества услуг, которые оказывает учреждение. При таком подходе следует ожидать повышения эффективности бюджетных расходов, а также повышения качества предоставляемых услуг.

1.3 Казначейское исполнение  бюджетов

В соответствии с БК РФ (ст. 215) в России установлено казначейское исполнение бюджетов [1]. Орган казначейства осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство, согласно БК РФ, регистрирует поступления, регулирует объемы и сроки принятия бюджетных  обязательств, учиняет разрешительные надписи на право осуществления  расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществляет платежи от имени получателей средств федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета  осуществляется на основе отражения  всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. При исполнении федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения  режима их работы принадлежит Федеральному казначейству. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) открыт в Банке России. Вместе с ним Федеральное казначейство вправе открывать и закрывать иные счета в банке, например для платежей по операциям с государственным долгом.

Счета Федерального казначейства в  Банке России и других кредитных  организациях ведутся на основании  договоров, заключаемых и исполняемых  в соответствии с гражданским  законодательством Российской Федерации  с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются.

На лицевых счетах нарастающим  итогом с начала финансового года отражаются операции, осуществляемые в процессе исполнения расходов бюджета. А.С. Ярмилов перечисляет следующие операции [15]:

- остаток лимитов бюджетных обязательств на начало текущего года, лимиты бюджетных обязательств текущего года;

- принятые денежные обязательства,  оплата которых осуществляется за счет средств федерального бюджета в текущем году;

- суммы уменьшения (увеличения) лимитов бюджетных обязательств;

- кассовые расходы; 

- восстановление кассовых расходов;

- остаток лимитов бюджетных  обязательств для осуществления  кассовых расходов;

- остаток объема финансирования  предшествующего года, направленный в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на финансирование расходов в текущем году;

- объемы финансирования  текущего года;

- остаток финансирования  на отчетную дату.

В соответствии с п. 2.1.2 Приказа Минфина России от 07.10.2008 г. № 7н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» (далее Порядок) органами Федерального казначейства в случаях, установленных законодательством РФ, открываются и ведутся следующие виды лицевых счетов [4]:

1) лицевой счет, предназначенный для учета операций  со средствами бюджетных учреждений (за исключением субсидий на  иные цели, а также бюджетных инвестиций, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ) (далее лицевой счет бюджетного учреждения);

2) лицевой счет, предназначенный для учета операций  со средствами, предоставленными  бюджетным учреждениям из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ в виде субсидий на иные цели, а также бюджетных инвестиций (далее отдельный лицевой счет бюджетного учреждения).

Для открытия федеральному бюджетному учреждению лицевого счета  бюджетного учреждения, отдельного лицевого счета учреждение представляет в орган Федерального казначейства по месту своего нахождения следующие документы [4]:

1) заявление на открытие лицевого счета для учета операций неучастника бюджетного процесса (приложение 59 к Порядку);

2) карточку образцов подписей к лицевому счету для учета операций неучастника бюджетного процесса (приложение 60 к Порядку);

3) копию учредительного  документа, заверенную федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия  учредителя бюджетного учреждения, либо нотариально, копию положения об обособленном подразделении (в случае открытия лицевого счета обособленному подразделению федерального бюджетного учреждения), заверенную создавшим его федеральным бюджетным учреждением либо нотариально;

4) копию документа  о государственной регистрации  юридического лица, заверенную учредителем  федерального бюджетного учреждения  или нотариально, либо органом,  осуществляющим государственную  регистрацию;

5) копию Свидетельства о постановке на учет юридического лица в налоговом органе по месту нахождения на территории РФ, копию Уведомления о постановке на учет в налоговом органе юридического лица (в случае открытия лицевого счета обособленному подразделению федерального бюджетного учреждения), заверенные нотариально либо выдавшим их налоговым органом.

На лицевом счете бюджетного учреждения, его отдельном лицевом  счете отражаются операции поступления  и выплаты денежных средств.

Орган Федерального казначейства не позднее третьего рабочего дня, следующего за отчетным месяцем, предоставляет федеральному бюджетному учреждению соответственно [4]:

1) Отчет о состоянии лицевого счета бюджетного учреждения (приложение 72 к Порядку);

2) Отчет о состоянии отдельного лицевого счета бюджетного учреждения (приложение 73 к Порядку).

Переоформление лицевого счета бюджетного учреждения, его отдельного лицевого счета производится по заявлению на переоформление лицевого счета для учета операций неучастника бюджетного процесса (приложение 63 к Порядку) в случае [4]:

1) изменения наименования федерального  бюджетного учреждения, не вызванного  реорганизацией или изменением  типа учреждения;

2) изменения в установленном порядке структуры номера лицевого счета, открытого федеральному бюджетному учреждению;

3) изменения наименования органа  Федерального казначейства, не вызванного  реорганизацией.

2 Анализ бюджетного финансирования  за 2010-2013 гг.

Анализ бюджетного финансирования за 2010-2013 гг. осуществляется на основе данных Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства, размещенных на официальном сайте Минфина России. Структура расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов характеризуется данными, представленными в таблице 2.1.

Таблица 2.1 Структура расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов в 2010-2013 гг., %

Данные таблицы 2.1 свидетельствуют  о том, что расходы федерального бюджета осуществляются по 14 разделам. Наибольший вес в общем объеме расходов федерального бюджета имеют бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств в сферах социальной политики (30,8% в 2012 г., что на 2,2 процентных пункта меньше чем в 2010 г.), национальной обороны (14,6% в 2012 г., что на 2,2 процентных пункта больше чем в 2010 г.), национальной безопасности и обеспечения обороноспособности, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации.

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.1 Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации  расходов бюджетов в 2010-2013 гг.

Данные таблицы 2.2 свидетельствуют  о том, что в 2010-2013 гг. вырос объем расходов на обеспечение обороны, безопасности и правоохранительной деятельности - сферах, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации. Рост расходов на эти цели обусловлен проведением с 2012 года реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, а также переводом с 1 января 2012 года финансового обеспечения полиции на федеральный уровень.

Расходы в области социальной политики имеют значительный рост в 2012 г. в основном, за счет мер по обеспечению сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Снижение объема расходов федерального бюджета на национальную экономику  в 2012 и 2013 гг. обусловлено, в основном, сокращением отдельных направлений субсидирования экономики, завершением ряда федеральных целевых программ и объектов капитального строительства.

Снижение объема расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в 2012 г. обусловлено завершением отдельных мероприятий, в том числе обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем, ряда федеральных целевых программ, единовременностью  субсидии государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Уменьшение бюджетных ассигнований федерального бюджета на образование  в 2013 г. по сравнению с 2012 г. обусловлено  завершением в 2013 г. реализации мероприятий по модернизации региональных систем общего образования, а также передачей с 1 января 2012 года в соответствии с законодательством Российской Федерации о разграничении полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации, обеспечения деятельности образовательных учреждений среднего профессионального образования за счет средств субъектов Российской Федерации, высвобождаемых в связи с переводом финансового обеспечения полиции на федеральный уровень.

Уменьшение расходов федерального бюджета  на здравоохранение в 2013 г. вызвано, в основном, тем, что в рамках проводимой реформы здравоохранения денежные выплаты врачам, участковым врачам-педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам, работающим с названными врачами в муниципальных учреждениях, медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, а также врачам, фельдшерам и медсестрам, по проведению мероприятий по дополнительной диспансеризации работающих граждан, диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования.

По другим функциональным направлениям расходов федерального бюджета основным фактором, влияющим на изменение объема, являются бюджетные ассигнования, предусматриваемые на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП, которые имеют измеримый и законченный срок реализации (исполнения).

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что согласно фактических данных по завершенным отчетным периодам (2010-2012 гг., данные по 2013 г. приводятся согласно закона), величина бюджетных ассигнований федерального бюджета снижается только по разделам «Национальная экономика» и «Жилищно-коммунальное хозяйство». По остальным разделам классификации расходов бюджета величина выделяемых бюджетных ассигнований устойчиво повышается с каждым годом.

3 Пути совершенствования организации  бюджетного финансирования

Совершенствование организации бюджетного финансирования является одним из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов. Оно особенно значимо для социальной сферы (здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, физической культуры и спорта), где расходуется почти 60% средств консолидированного бюджета РФ.

В рамках данного направления проводится широкий круг мероприятий. Целый  ряд мер намечен на перспективу  - в государственной программе Российской Федерации «Управление государственными финансами», которая утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 года № 293-р (далее Программа), проекте Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (далее Проект). Исходным при анализе перспективы будет являться Проект, поскольку он, во-первых, охватывает все урони бюджетной системы, включая муниципальный, и, во-вторых, непосредственно связан с проблемой организации бюджетного финансирования.

Реализуемые и намеченные в рамках данного основного направления меры можно отнести к решению двух основных задач [5]:

1) проведение реформы сектора  государственных и муниципальных  учреждений (далее реформа учреждений), правовой основой которой является  Федеральный закон от 8 мая  2010 г. № 83-ФЗ;

2) создание «открытой» сферы  предоставления (выполнения) государственных  и муниципальных услуг (работ) (открытость понимается в том смысле, что в этой сфере действуют, конкурируя друг с другом, как государственные и муниципальные учреждения, так и частные, прежде всего некоммерческие, организации).

К настоящему моменту в рамках решения  двух названных задач полностью  завершен переход к трем типам  государственных и муниципальных  учреждений, внедрена и совершенствуется практика установления государственных и муниципальных заданий, их финансового обеспечения за счет субсидий. Минфином России регулярно проводится мониторинг реализации Закона № 83-ФЗ. На федеральном уровне, во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях утверждены и регулярно обновляются отраслевые и ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ, расширяется практика привлечения к предоставлению таких услуг частных некоммерческих организаций.