Организация деятельности государственной думы

Введение

Исторический и политический опыт России показывает, что в течение  практически всего XX века доминирующее положение в системе органов  государственной власти занимали представительные органы власти, сочетавшие в себе законодательные, исполнительные и контрольные функции. В условиях провозглашения важнейшего демократического принципа разделения властей особенно остро встала проблема организации принципиально нового для России политико-правового института «парламентского учреждения», которым стало Федеральное Собрание - парламент России. В этой связи особую актуальность приобрела проблема оптимизации статуса современного парламента, его палат, системы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы, а также их положения в общей системе государственного механизма.

Двенадцатилетний опыт существования российского парламента показал, что поиск наиболее эффективной  модели организации и функционирования Федерального Собрания продолжается. Это подтверждается, в частности, тем, что до настоящего времени не решена проблема оптимального порядка формирования Государственной Думы. Более того, до сих пор вызывают многочисленные дискуссии в среде ученых, политиков и юристов такие вопросы, как сама структура Федерального Собрания, а также вопросы правового статуса его палат и, прежде всего, Государственной Думы.

Задачей контрольной работы является изучение общественных отношений, связанных со статусом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядком ее формирования, полномочиями, положением в системе органов государственной власти Российской Федерации. Целью контрольной работы является анализ института Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

  1. Организация деятельности государственной думы
    1. Структура Государственной Думы

Внутренняя организация  данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работы определяются Регламентом Государственной Думы, утвержденной Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.

В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, парламентские комитеты и комиссии. Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель Думы (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса. Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Государственной Думы в соответствии со ст. 40 Регламента продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя - с 12 января по 20 июня.

Если иметь в виду структурные аспекты статуса российского парламента, то чрезвычайно актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции РФ: Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты:

    • по законодательству и судебно-правовой реформе;
    • по труду и социальной политике;
    • по делам ветеранов; по охране здоровья;
    • по образованию и науке;
    • по делам женщин,
    • семьи и молодежи;
    • по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов

Комитеты Государственной  Думы - это такие подразделения  в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты Государственной Думы в рамках своей компетенции предварительно обсуждают законопроекты и готовят их к рассмотрению Государственной Думой, а также дают заключения по законопроектам и проектам постановлений. В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы разрабатывают проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд страны. Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения о разделах проекта федерального бюджета и, наконец, организуют собственную деятельность .

Комитеты создаются  на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Каждый комитет имеет положение о своей деятельности, которое утверждается постановлением палаты. Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета и комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов депутатов.

Быть членом одного из комитетов,не более - обязанность каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета и комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочные представители Президента и Правительства России в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета или комиссии, а также статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти. На заседание могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации.

Комитеты могут проводить  совместные заседания, но решения принимают  раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.


Государственная Дума может  создавать комиссии, деятельность которых  ограничена определенным сроком или конкретной задачей. К числу комиссий Государственной Думы относятся: мандатная; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования и др. Действующим Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что комиссии Государственной Думы формируются из числа членов комитетов палаты. По нашему мнению, такое положение применимо только для формирования Мандатной комиссии. Этот вывод основывается на том, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы в состав комитетов Государственной Думы не входят Председатель Государственной Думы, его заместители, а также руководители депутатских объединений. Тем самым указанный выше принцип формирования комиссий Государственной Думы препятствует участию в комиссиях Государственной Думы ряда депутатов.

В силу ст. 95 и 96 Конституции  РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года. Если численный состав членов Совета Федерации не может быть установлен Конституцией, так как зависит от количества субъектов РФ, которое может измениться в связи с принятием соответствующих федеральных конституционных законов, количество депутатов Государственной Думы является постоянным. Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законом. Каждый депутат является представителем примерно 242 тыс. избирателей. Установленная Конституцией численность депутатского корпуса представляется оптимальной и позволяет обеспечить работоспособность Государственной Думы.

    1. Правовые акты Государственной Думы

Возможность принятия Государственной  Думой нормативных правовых актов  предусмотрена Конституцией РФ. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства. Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Согласно части 4 ст. 101 Конституции РФ, каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Анализируя данную конституционную норму можно вделать следующие выводы:

    • принятие регламента палатой является обязательным условием для осуществления ею своих полномочий;
    • принятие единого регламента Федерального Собрания не предусмотрено;
    • регламент - это внутренний акт палаты со специфической сферой регулирования отношений внутри палаты, отношений организационного и процедурного характера.

Принятие регламента не отнесено Конституцией к такой  правовой категории, как «предметы  ведения» палаты, определенные в ст. 102 и 103 Конституции. Несмотря на то что  регламенты палат являются их внутренними  актами, они представляют собой нормативные правовые акты и входят в правовую систему РФ.

Регламент - это свод процедурных  правил определенного вида деятельности, устанавливающих порядок ведения  заседания, собрания, сессии. Характеризуемый  как внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права, регламент в двухпалатном парламенте принимается обычно каждой палатой отдельно, тем самым обеспечивается ее самостоятельное функционирование. Можно определить Регламент как средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Регламентные нормы  составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях. Следует заметить, что многие государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников конституционного права

Формой принятия Государственной  Думой решений по вопросам своей компетенции являются постановления. Они являются подзаконными актами, которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Они обязательны к применению на всей территории РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 103 Конституции Государственная Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению, принимает постановления. Эти постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления:

    • об одобрении проекта закона РФ о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;
    • о согласии Президента РФ на назначение Председателя Правительства РФ; в) о недоверии и доверии Правительству РФ;
    • о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ;
    • об объявлении амнистии;
    • о выдвижении обвинения против Президента РФ;
    • о запросе в Конституционный Суд РФ;
    • о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;
    • о парламентском запросе;
    • о других вопросах в рамках своей компетенции.

Проекты постановлений  вместе с текстом заявления, обращения  или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания  палаты. Кроме этого, проект постановления может быть внесен Президентом страны, Советом Федерации и его членами, депутатами, депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством России, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, а также Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами по вопросам их ведения. Все проекты постановлений вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правового управления.

В части 3 ст. 103 Конституции  РФ определен общий порядок принятия палатой постановлений, для утверждения которых необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Госдумы. Общее число депутатов Госдумы составляет 450 человек. Простое большинство голосов - это число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа депутатов Госдумы, т.е. для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов. Отдельные постановления принимаются квалифицированным большинством. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее 2/3 или 3/5 голосов от общего числа депутатов Госдумы. Так, не менее 2/3 голосов требуется для принятия решения Госдумы о выдвижении обвинения против Президента РФ (ч. 2 ст. 93 Конституции РФ), преодоления вето Совета Федерации по федеральному закону, принятому Госдумой (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ); преодоления вето Президента РФ по отклоненному федеральному закону (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), одобрения федерального конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Не менее 3/5 от общего числа депутатов Госдумы необходимо для поддержки предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ (ч. 2 ст. 135 Конституции РФ).

Государственная Дума вправе принимать также заявления, обращения  и парламентские запросы, которые  оформляются постановлением палаты.

  1. Процедура роспуска Государственной Думы

Роспуск представительного  органа определяется в литературе как  всегда принудительная мера конституционно-правового  характера, направленная на досрочное  прекращение деятельности этого  органа, осуществляемая, как правило, главой государства. В государстве федеративном роспуск представительного органа субъекта федерации может осуществляться федеральными органами государственной власти в порядке федерального принуждения. Роспуск представительного органа есть одномоментное прекращение его легислатуры, влекущее утрату им своих полномочий, в том числе права принимать какие-либо акты.

Непременным следствием роспуска является прекращение деятельности представительного органа власти до истечения срока его легислатуры. В связи с этим представляется неверным следующее определение роспуска: «Роспуск парламента - это прекращение деятельности центрального представительного органа государства. Может осуществляться в двух случаях: по истечении срока полномочий и досрочно правительством, формально главой государства, призванным служить арбитром в отношениях между различными ветвями власти».

 В основании роспуска  всегда лежит невозможность при  данном составе представительного  органа обеспечить стабильность  и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата. Глава государства (субъекта федерации), осуществляя роспуск представительного органа государственной власти, всегда рассчитывает на изменение его государственной позиции в новом составе, на последующее примирение и согласование позиций конфликтующих сторон.

Роспуск представительного  органа можно расценивать как  правовой способ преодоления конституционного конфликта, который не удается решить путем ординарных согласительных процедур, как крайнюю, «силовую» форму разрешения разногласий. Наличие конфликтных ситуаций предшествует и роспуску Государственной Думы Федерального Собрания России, все три основания роспуска вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ - с другой.

Субъектом, осуществляющим роспуск Государственной Думы, выступает  глава государства - Президент Российской Федерации. Роспуск Государственной  Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения ее полномочий. Конституция РФ, а также Регламент палаты не предусматривают возможности самороспуска Государственной Думы, который, учитывая конституционные последствия этой акции, конечно же, не может полагаться «личным делом» нижней палаты, поэтому представляется, что Государственная Дума не вправе объявить о своем самороспуске, что, разумеется, не снимает проблему целесообразности самой возможности самороспуска применительно к Государственной.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ, а именно при:

    • трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;
    • двукратном вынесении вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев;
    • отказе Государственной Думы в доверии Правительству.

Юридические основания  роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной  Конституцией исчерпывающим образом (статья 109), поэтому глава Российского государства обладает только условным, связанным правом роспуска нижней палаты, что существенно ограничивает его влияние на парламент и повышает политическую устойчивость Государственной Думы.

После выражения Государственной  Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Недостатком здесь является отсутствие фиксированного срока, отпущенного Президенту для принятия решения.

Вместе с тем есть и ограничения применения права  роспуска Думы Президентом. Например, нельзя распустить Государственную Думу в следующих случаях:

    • в течение года после ее избрания - на основаниях, предусмотренных ст. 117 Конституции, т.е. при вынесении ею вотума недоверия Правительству страны;
    • при выдвижении Думой обвинения против Президента - до принятия окончательного решения Советом Федерации; таким образом, обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения от должности; в условиях военного или чрезвычайного положения;
    • в течение шести месяцев до окончания срока президентских полномочий (что вызвано интересами обеспечения непрерывного функционирования институтов власти и может рассматриваться как гарантия независимости парламента).

Введение института  роспуска Президентом Государственной  Думы в конституционный механизм взаимоотношений различных ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти не могут быть преодолены путем выработки общих позиций. Это крайняя мера преодоления разногласий между ними.

Роспуск Государственной думы представляет собой меру конституционно-правового принуждения, направленную на разрешение конституционного конфликта, состоящую в досрочном прекращении деятельности этого органа во всех организационно-правовых формах с момента роспуска.

 

 

  1. Полномочия государственной думы:
    1. Взаимодействие Государственной Думы и Президента РФ

Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных  функций главы государства и  парламента, в основном и главном  не конкурируют с полномочиями представительного  органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса.

Определяя основные направления внутренней и внешней политики государства, Президент РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию послания, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ (п. «е» ст. 84).

Президент имеет право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу, а также Президент обладает правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть отклонен или входит в силу.

 Таким образом,  по Конституции Президент РФ  не только подписывает, но и  обнародует законы посредством  их опубликования. При этом  Президент РФ руководствуется  Федеральным законом от 14.06.1994 N 5-ФЗ  «О порядке опубликования и  вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» . Президент наделен правом вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. И, наконец, нельзя не отметить президентский контроль за качеством федерального законодательства.

    1. Полномочия по назначению должностных лиц

Конституции предусмотрены  различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом  или при участии других должностных  лиц или органов, причем это участие  может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства назначается Президентом России (ч. 1 ст. 111 Конституции). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно п. "а" ч. 1 ст. 83 Конституции Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

В соответствии с п. «а»  ст. 103 Конституции РФ к ведению  Государственной Думы относятся  дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ. После  трехразового отклонения Думой представленных кандидатур Президент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.

Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

До акта назначения Президент  должен получить согласие Государственной  Думы. Президент обладает сильным  оружием для давления на Думу в  этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Внесение Президентом  кандидатуры на пост Председателя Правительства  должно быть осуществлено в определенные сроки (например, не позднее двухнедельного срока после вступления в должность  вновь избранного Президента или  в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думы). Если Президент РФ все-таки вновь вносит уже отклоненную кандидатуру Председателя Правительства РФ, Государственная Дума вправе сослаться на то, что ее постановление является обязательным для Президента, и эту кандидатуру не рассматривать. Однако не будет нарушением Конституции, если Государственная Дума после дополнительно проведенных переговоров и взаимного согласования позиций, учитывая и уважая мнение Президента, может принять его повторное обращение к своему рассмотрению, отменив собственное предыдущее постановление.

Таким образом, условия  реализации Государственной Думой  полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства представляют юридические средства содействия выработке  Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элемент системы сдержек и противовесов. Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала новая кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В силу п. «б» ст. 103 Конституции  РФ к ведению Государственной  Думы относится решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Как известно, Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой.

В силу п. «м» ст. 83 Конституции  РФ Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. В Регламенте Государственной Думы установлен порядок таких консультаций с комитетами Государственной Думы. В соответствии с этим порядком в консультациях по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях участвуют Комитет Государственной Думы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией совместно с другими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности. Предложения о кандидатурах для назначения дипломатических представителей оформляются решением МИД РФ или иного министерства и представляются вместе с документами, характеризующими каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано.

Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк более всего тяготеет к исполнительной власти.

Организация деятельности государственной думы