Организация государственной власти

1. Функции  и структура органов государственной власти.

Вопрос о  функциях органов государственной  власти на любом этапе развития общества является одним из важнейших в  общей теории государства и права. Это обусловлено, во-первых, тем, что  в функциях проявляется сущность государственной власти, ее социальное назначение. Поэтому познание функций служит предпосылкой познания главного и определяющего в понятии  государственной власти. Во-вторых, функции государства определяют его структуру.

 Иными словами,  структура органов государственной  власти определяется системой тех общественных отношений, но которые государство оказывает необходимое воздействие, и её невозможно характеризовать в отрыве от системы регулируемых государством общественных отношений.

Изменение функций неизбежно  ведёт к изменению структуры. Поэтому функциональный метод познания является исходным. Что же понимается под функциями государственной власти?

В философской  и юридической литературе можно  насчитать до двух десятков таких  определений. За терминологическими расхождениями нередко кроются различия в подходе к изучению этого сложного вопроса. Наиболее адекватным представляется следующее определение: функции государственной власти - это необходимые, однородные, постоянные, целесообразные направления его деятельности, обусловленные объективными потребностями общественного развития с точки зрения его внутренних и внешних задач.¹

Классификационные критерии, т. е. признаки, позволяющие отнести  те или иные функции к конкретному  классу, группе, имеют разный характер. Выделяют, например, объекты и сферы  государственной деятельности, территориальный  масштаб, способ государственного воздействия на общественные отношения, взаимоотношения государств, содержание функций.

Действительно, в научных  и практических целях функции  государственной власти могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а прекращение - их исчезновением. По сферам политической направленности функции органов государственной власти подразделяются на внутренние, которые определяются деятельностью внутри страны, и внешние, определяющие деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоотношениях с другими государствами. Внутренние и внешние функции любого государстве тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства. По сферам общественной жизни функции органов государственной власти могут быть разделены на экономические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Высказывается также мнение, что функции органов  государственной власти следует  делить на основные и неосновные.²  Конечно, такое деление весьма условно, т.к. критерий такого разграничения четко не определен. Каждая функция органов государственной власти является объективно необходимой для данного государства. Все виды деятельности государственных органов равно важны, но это не исключает, конечно, возможности определения на разных этапах приоритетных направлений, на которых следует сосредоточить внимание в первую очередь. Эти направления становятся для государственных органов власти основными.

К важнейшему критерию классификации функций органов государственной власти  можно отнести принцип разделения властей. В  смысле этого критерия, функции государственных органов можно подразделить на законодательные (правотворческие), управленческие, правоохранительные, в том числе судебные, и информационные. Особенность данной классификации состоит в том, что она отражает процесс реализации государственной власти. Это чисто формальная классификация, привязанная к совокупности ветвей государственной власти законодательной (представительной), исполнительной, судебной, - но тем не менее весьма часто используемая в научных и практических целях.

Следует обратить особое внимание на информационную функцию, которая  характеризует деятельность четвертой  власти - средств массовой информации. Эта функция  имеет свое содержание, способы и структуры, свое обеспечение. Специфика этой функции заключается в способах ее воздействия на общество: целенаправленная информированность населения, а подчас манипулирование общественным сознанием, создают необходимые условия для существования и функционирования других ветвей власти, всего государства.

Классификация функций, опирающаяся на разделение властей, не у всех ученых-юристов вызывает признание. Дело в том, что это, как  считают многие ученые, собственно, не функции государства, а функции осуществления государственной власти или ветвей власти: правотворчество, управление, судебная деятельность и т. д. Происходит, по их мнению, смешение функций государства и государственной власти.

Функции же государства - это деятельность государства, взятого в своей целостности, с единой политической, структурной, территориальной организацией.

Поэтому в теории государства наиболее распространено и признаваемо членение функций на внутренние и внешние, т. е. на определение деятельности государства  по отношению к обществу, особой организацией которого и является государство (внутренняя функция), и по отношению к другим государственно организованным обществам, другим государством (внешняя функция).

Внутренние функции государства  проявляют себя в экономическое, политической, социальной, идеологической сферах жизни общества. Например, в экономической области на разных этапах государственности функции могут выполнять роль «ночного сторожа» (невмешательство в экономическую жизнь), выполнять регулятивную социальную роль, осуществлять хозяйственно-организаторскую функцию, обеспечивать учет меры труда и меры потребления, планово-программное воздействие на экономику и т. п. Понятно, что та или иная функция более или менее ярко проявляется на соответствующем этапе государственности, например, учет меры труда и меры потребления («не трудящийся да не ест») в раннеклассовых, социалистических государствах.

Внешние функции - защита общества от нападений извне, мирное сотрудничество с другими государствами, обеспечение геополитических интересов и т. п. - также характеризуют деятельность государства как целостную организацию общества, но уже обращенную не внутрь, а вовне его жизнедеятельности.

Деление функций на внутренние и  внешние - это определенное наследство, доставшееся современной отечественной  теории государства от ее предыдущего  марксистско-ленинского методологического подхода. На предыдущем этапе в теории государства классификация функций жестко привязывалась к классовой сущности государства. Внутренние функции проходили по «ведомству» классовой сущность государства, например, хозяйственно-организаторская функция наиболее ярко характеризовала социалистическое государство, ведь его назначение, как декларировалось, сводилось к построению социалистической экономики. Во всех прежних учебниках неизменно подчеркивалось, что «по мере продвижения к коммунизму экономическая роль государства будет усиливаться, в связи с чем, неизменно возрастает роль, объем и сложность содержания его хозяйственно-организаторской функции, поскольку она имеет целью создание материально-технической базы коммунизма».³

Исторический опыт показал, что это не так. И на современном  этапе как раз требуется отказ  от государственного патернализма, уход от уравнительной психологии и социального  иждивенчества, вытекавших из организаторско-хозяйственной функции государства.

Внешним функциям, как правило, отводилась роль общесоциальных функций: борьба за мир, обеспечение международного сотрудничества и т. п., хотя зачастую все это имело демагогический характер.

Сейчас членение функций  на внутренние и внешние утратило в известной степени свое значение, т.к. многие внутренние функции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства), и наоборот.

Более важным становится выделение  глобальных функций государства, характеризующих  деятельность современного государства  в экологической, демографической, сырьевой, космической сферах, в области создания и использования ядерной, информационной технологий, в области защиты прав и свобод человека и в других современных глобальных государственных сферах деятельности, затрагивающих всю цивилизацию.

Особую проблему представляет решение  вопроса о централизации и  децентрализации функций государства, который имеет несколько аспектов. В условиях тоталитарного и, как  правило, унитарного государства происходит чрезмерная централизация функций - большинство вопросов решается в центре. В условиях федеративного государства, создания новых государственных образований, например СНГ, с неизбежностью встают вопросы о разграничении сфер деятельности между центром и субъектами федерации, между надгосударственными органами и органами государства. При этом возникает целый ряд противоречий, касающихся раздела собственности, четкого определения границ (государственных и административных), двойного гражданства. свободы передвижения граждан и многих других вопросов.

Есть такие вопросы, при решении  которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу. Это  относится к таким стратегическим вопросам, как совместная оборона, обеспечение национальной безопасности и политической стабильности, освоение космоса, обеспечение транспорта, связи и т.п. Но есть вопросы другого рода, где объективно требуется децентрализация функций государства, учет местной специфики, который может быть осуществлен только местными органами власти. Например, в процессе перехода к рыночной экономике для обеспечения стабильных рабочих мест необходимо тесное взаимодействие центральных органов и органов местного самоуправления.

В функциональную характеристику государства  входит и рассмотрение тех средств  и способов, которые обеспечивают выполнение государством своих функций. Такой обеспечивающей структурой является государственный аппарат - система органов государства, создаваемых специально для выполнения функций государства.

Подчеркнем, что функции государства, а не различные функции различных  ветвей власти, обеспечивает государственный аппарат в целом, в комплексе, в системе. Но при этом, разумеется, каждое звено этого аппарата, каждый орган имеет и свои собственные функции, представляющие разделение труда по управлению обществом. Вот почему надо различать функции государства, функции государственной власти и функции государственных органов.

Итак, для обеспечения выполнения своих функций в любом государстве  формируется специальная структурная  организация, называемая государственным  аппаратом. Он олицетворяет материальную силу государственной власти. Аппарат государства - это система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, единством конечной цели и взаимодействием, наделенных властными полномочиями, а также располагающих материально-техническими возможностями для осуществления своих функций. Государственные органы являются структурными звеньями государственного аппарата. Для образования государственного органа необходима правовая основа, т.е. издание специального нормативно-правового акта. Обычно система государственных органов устанавливается конституцией (основным законом государства).

Очень важно отметить, что именно государственные органы как раз  характеризуют формирование в государстве особого слоя людей, физически оторванного от материального производства, но выполняющего весьма важные управленческие функции. Этот слой известен под разными наименованиями: чиновники, бюрократы, управленцы, функционеры, номенклатура, менеджеры и т.д. Он представляет собой объединение профессионалов, занятых управленческим трудом — это особая и важная профессия.

Как правило, этот слой людей обеспечивает выполнение функций государства, государственной власти, государственных органов в интересах общества, народа. Но в определенной исторической обстановке функционеры могут стать на путь обеспечения собственных интересов. Тогда-то и возникают ситуации, когда для тех или иных лиц создают специальные органы (синекуру) или ищут этим органам новые функции и т. п.

Таким образом, орган государства - это специально созданная структура, составляющая часть государственного аппарата, наделенная компетенцией, необходимой  для осуществления функций. Построение аппарата государства должно идти от функций к органу, а не наоборот, и на строгой правовой основе.

Но функции государства не являются на всём протяжении развития государства  неизменными. Так, например, при переходе государства от тоталитарного режима к демократическому функции государства приобретают качественно новый характер. На примере нашей страны и бывших стран социалистического содружества возможно проследить этот процесс.

В своё время в теории социалистического  государства выделялись, например, следующие его основные внутренние функции: «хозяйственно-организаторская, культурно-воспитательная, регулирования меры труда и меры потребления, охраны социалистического правопорядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан, природы, а также функция оказания социальных услуг»⁴. Конечно же, ясно, что хозяйственно-организаторская функция и функция регулирования меры труда и меры потребления представляют две составные части функционирования тоталитарной системы в области экономики, в частности распределения, а функция культурно-воспитательная - это наполовину функция идеологического контроля.

Вопрос о функциях государства - часть вопроса о функциях публичной  власти в любом обществе, и объективным  основанием для их выявления может  быть степень монополизации политической власти и соотношение государства  и общества. Тоталитарная политическая система базируется на монизме власти; авторитарная политическая система не столь жёсткая, как тоталитаризм, и может быть определена как система ограниченного плюрализма; демократическое государство функционирует в гражданском обществе, в саморегулирующейся среде. Таким образом, следует различать функции тоталитарной системы, авторитарного государства и демократического.

Прежде чем перейти к рассмотрению того, что происходит с некоторыми из ниже перечисленных функций, остановимся на не менее важном вопросе - об их организационных и правовых формах.

Известно, что содержание любого явления  не может существовать вне соответствующей  формы. Так и содержание функции  государства не даёт полного представления  о ней без учёта организационных  и правовых форм.⁵ Организационные формы функций государства - это его механизм, система органов, их полномочия. Правовая форма функций государства представляет собой не что иное, как юридическое оформление и правовое ограничение деятельности государства, включающее в себя издание соответствующих нормативных актов, организацию их исполнения и охраны от нарушений, т.е. формы практической деятельности государства.⁶

Процесс воздействия государства  на определённую сферу общественных отношений начинается с издания законодательных актов, которые «организуют» и регулируют данные общественные отношения. Это законотворческая форма.

Практическое воздействие государства  и его органов на общественные отношения происходит в форме исполнительно-распорядительной деятельности в соответствии с издаваемыми государством законодательными актами.

Следующая правовая форма осуществления  функций государства - правоохранительная. Она состоит в обязанности  государства не допускать нарушение  законов и нормативных актов  участниками регулируемых государством общественных отношений при реализации ими своих прав и обязанностей.

Осуществление функций государства, таким образом, происходит в трёх правовых нормах. Естественно, от содержания функции зависят особенности организационных и правовых форм осуществления.

Правовая форма осуществления  экономической функции государства  в переходный от тоталитаризма период  имеет свои особенности.

На первом этапе государство  объективно может лишь готовить почву, создавать предпосылки и условия, благоприятные для функционирования рыночной экономики. Поэтому основные задачи экономической функции сводятся к преодолению тоталитарного наследия в экономике, постепенному укреплению частного сектора, стимулированию многоукладности в экономике, реформированию сельского хозяйства, к привлечению иностранного частного капитала.

Осуществление перечисленных задач  вызывает принципиальные изменения  в социально-экономической структуре  общества. Экономическая функция  становится выражением сложного взаимного  воздействия экономической структуры  общества и  характера государственной  власти.

Обобщение практики социально-экономических  преобразований в странах бывшего  социалистического содружества позволяет говорить о некоторых закономерностях, свойственных  экономической функции. К их числу относятся широкая приватизация, развитие частного сектора в экономике, расширение сферы её косвенного регулирования со стороны государства за счёт сокращения сферы непосредственного хозяйственного руководства.

Нет сомнения, что решение экономических  задач государства касается правовой сферы в целом. Правовая форма  проявления экономической функции, по существу, универсальна, так как  все разновидности экономической  деятельности государства так или  иначе затрагивают все отрасли права. Поскольку нормы права, регулирующие вопросы экономического развития, охватывают широкий круг отраслей права (конституционного, административного, гражданского, земельного, трудового, уголовного), можно констатировать, что характер экономической функции государства определяет магистральное направление развития национальной правовой системы. Принципиальные особенности посттоталитарного законодательства состоят в том, что оно регулирует и закрепляет новые принципы экономической политики.

По мере углубления экономической  реформы и формирования основ  социального государства будет качественно меняться главная цель государственного воздействия на экономику. Прежней целью было создание материальной базы монопольного господства партгосноменклатуры. Отсюда экстенсивное развитие производства на базе дешёвой рабочей силы, особое внимание развитию отраслей военно-промышленного комплекса в ущерб отраслям, обеспечивающим решение социальных задач.

Переход к рынку в  значительной мере исключает прямое властное вмешательство государства в основные экономические процессы, предполагает воздействие на их развитие путём использования экономических рычагов и стимулов, прежде всего налогов, на основе взвешенной, научно обоснованной налоговой и инвестиционной политики.

Существенные изменения  претерпевает объект экономического воздействия  государства. Если прежде им были производственные отношения, существовавшие при монопольной  государственной собственности, то теперь это будут производственные отношения за рамками этого сектора, а также экономические отношения обмена, прежде подменявшиеся детальным административным распределением, и, наконец, рыночные отношения в масштабе народного хозяйства в целом.

Все эти объекты имеют свою специфику, которой и будет определяться характер возможного воздействия на них со стороны государства, т.е. содержание экономической функции.

Далее можно выделить специфическую  функцию государства переходного периода - конституирование демократической власти. Это будет функция направленная не «вовне» (на общество), а на само государство как на систему органов.

Обратимся ещё к одной стороне деятельности государства.

Идеологическая функция государства  содействовала внедрению в сознание членов общества определённой системы  политических, правовых, нравственных, этических, антирелигиозных, философских  взглядов с расчётом на то, что идеологическими  взглядами людей определяется их отношение к действительности, прежде всего к существующему общественному и государственному порядку, правопорядку и т.д.

Место идеологической функции должна занять политика государственного содействия развитию науки, культуры, образования. И не больше.

Правоохранительные функции в  демократическом государстве сохраняются, но изменяются их формы и содержание. Им необходимо придать чёткую направленность на установление гарантий свободного становления гражданского общества, на защиту прав и свободных интересов граждан. Должны произойти изменения в структуре и содержании законодательства, ранее ориентированного на охрану прежде всего интересов власти. Теперь приоритет надо отдать личности. Другими словами сущность правоохранительной функции должна наполняться собственно правовым и демократическим содержанием.

2. Специфика организационной структуры управления в органах государственной власти.

Специфика организационных структур управления в органах государственной власти определяется, в целом, принципом разделения властей, который положен в основу функционирования органов власти во всех демократических странах. Основная идея принципа разделения властей – создание системы сдержек и противовесов, призванной оградить общество от диктата какого либо одного властного института.

Вместе с тем как показывает опыт реализация на практике принципа разделения властей в постсоциалистических странах наталкивается на значительные трудности, обусловленные психологической неготовностью людей (как руководителей, так и подчиненных) к новым демократическим формам управления. Через определенный промежуток времени в различных эшелонах власти снова возникают предложения по «созданию жесткой вертикали власти»,  «усилению государственного контроля», «необходимости государственного регулирования» и т. д.. В основе этих и подобных предложений, как правило, лежит неумение, а подчас и нежелание работать в новых условиях, которые требуют не простого администрирования, а осуществления функций управления опосредованными методами с обязательным законодательным их обеспечением.

В России, сравнительно недавно вставшей на пути демократических преобразований, организационная структура управления власти все еще находится в стадии формирования. Незавершенность рыночных реформ, неопределенность прав собственности, несовершенство правовой базы, системный экономический кризис обуславливают активное вмешательство государства во все сферы жизнедеятельности общества. Отсюда разрастание организационных структур государственного управления на всех уровнях власти. Количество чиновников и управленцев возрастает с каждым годом быстрыми темпами, хотя эффективность государственного управления остается весьма не высокой. Главными отличительными чертами государственных структур управления остаются их неповоротливость, отсутствие мотиваций к повышению эффективности деятельности, коррумпированность и непрофессионализм. Действительно, наиболее профессионально грамотные и инициативные работники, в своей деятельности нацеленные на конечный результат, уходят из государственных структур по причинам низких заработных плат и не возможности самореализации.

В государственных органах  власти наиболее распространенной является линейная структура управления, которая не лишена ряда важных недостатков.  Так, линейная структура управления предполагает строгую иерархию управления: считается, что в каждом звене сосредоточены все полномочия и ответственность за конкретные управленческие функции.⁷ Однако тогда, когда возникает необходимость принятия решения по вопросам комплексного характера, линейная структура управления показывает свою не эффективность. В таких случаях редко находится руководитель способный взять на себя ответственность за принятие решения. В таких случаях, как правило, решение вопроса затягивается. Создаются комиссии, решения «согласовываются», «прорабатываются», «отправляются на доработку» и т. д..

Очевидно, это лишает слаженности  работу органов государственного управления, так как для принятия решения отвлекается большое количество людей, а ответственность рассеивается.

При линейной системе часто  не удается избежать дублирования в  работе - опять же по причине строгой иерархии управления. Так, например, эксперты в законодательном и в исполнительном органе власти могут заниматься поиском решений одних и тех же вопросов, даже не подозревая о том, что дублируют работу друг друга.

Еще одной специфической  особенностью организационных структур в органах государственной власти является их высокий уровень централизации. В ряде случаев высокий уровень централизации управления необходим и продиктован самой спецификой деятельности органов государственной власти, в частности, например, силовых структур и органов правопорядка. Однако, иногда это является существенной помехой в деятельности органов государственной власти на местах. Руководители низшего звена, не рискуя брать на себя ответственность, ждут распоряжений «сверху», хотя имеют все возможности с учетом местной специфики решить тот или иной вопрос самостоятельно.

В качестве примера можно привести затянувшееся решение вопроса об организации деятельности мировых судей на территории Удмуртии. Существует Федеральный закон от 17 декабря 1998г. «О мировых судьях в Российской Федерации».   С 2000 года более чем в двух третях субъектов Российской Федерации мировые судьи приступили к отправлению правосудия. В Удмуртии, на сколько мне известно,  пока этот вопрос не решается. На Управление Судебного департамента в Удмуртии (это бюджетная организация федерального подчинения) возложены функции подбора кадров и финансирования заработной платы мировых судей. Материально-техническое обеспечение возлагается на органы государственной власти Удмуртии. Таким образом, высокий уровень централизации управления в организационной структуре УСД в УР мешает решению этой важной проблемы (нежелание взять на себя ответственность за работу мировых судей прикрывается руководством УСД в УР отсутствием материально-технической базы).

В связи с выше перечисленными недостатками линейных структур управления в органах государственной власти, в качестве альтернативы можно предложить более широко использовать, там, где это необходимо, функциональные и дивизиональные структуры.

Функциональные структуры обеспечивают специализированные функциональные связи на всех уровнях управления, используются при выполнении структурированных специальных проектов и решений. Такие структуры нарушают принципы единоначалия и требуют координации различных видов деятельности.⁸

 Дивизиональные структуры - это структуры с децинтрализованным управлением, предоставляющие оперативную самостоятельность структурным единицам.⁹  Эти структура имеет большие преимущества  по сравнению с другими видами управленческих структур: позволяет быстро разбираться в хаотических потоках информации, предвидеть перемены и своевременно реагировать на них. Уменьшается время прохождения информационного потока, соответственно уменьшается время затрачиваемое на анализ информации и принятие решений. Высшее руководство в организациях с такой структурой сосредоточено в основном на решении стратегических проблем.