Организация местного самоуправления
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ЕГО ПОЛНОМОЧИЯ И ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ИХ ПРЕКРАЩЕНИЯ
ПОЛНОМОЧИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ – ШАЦКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.
Впервые должность главы муниципального образования была введена Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". По Закону о местном самоуправлении 1995 г. решение данного вопроса осуществлялось на местном уровне, то есть должности главы муниципального образования могло и не быть. В соответствии с Федеральным Законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования в качестве обязательной должности.
Являясь депутатом Совета депутатов МО – Шацкое городское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области II созыва, для меня представляет большой интерес более детальное рассмотрение законодательных основ полномочий главы муниципального образования в условиях современной российской действительности.
ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ,
ЕГО ПОЛНОМОЧИЯ И ОСНОВАНИЯ ИХ ПРЕКРАЩЕНИЯ
Полномочия Главы муниципального образования регламентируются статьей 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012) [1]:
1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации[2];
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию[3];
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя[4];
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации[5];
5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п.1 ч.4 ст.35 настоящего Федерального закона исполняет полномочия его председателя[6].
3. Установленные пунктами 2-4 части 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-
Статья 4. ФЗ-131 гласит: Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации[8].
4.1. Глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами[9].
5. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
5.1. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования[10].
6. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
2.1) удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона[11];
3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; *36.6.4;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; *36.6.5;
6) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда (некоторые юристы приводят возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному пункту. Во-первых, в соответствии со ст. 402 УПК РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим сложно найти выход из следующей ситуации: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные УК РФ, сильно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования[12]);
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления (пункт дополнен с 27 июля 2006 года Федеральным законом от 25 июля 2006 года N 128-ФЗ - см. предыдущую редакцию); *36.6.8)[13].
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) Пункт утратил силу с 1 января 2012 года Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ;
11.1) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч.5 ст.35 настоящего Федерального закона (пункт дополнительно включен с 1 января 2010 года Федеральным законом от 27 декабря 2009 года N 365-ФЗ);
12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4-7 ст.13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования (пункт дополнительно включен с 24 октября 2007 года Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ);
13) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (пункт дополнительно включен с 24 октября 2007 года Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2008 года Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ);
14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом (пункт дополнительно включен с 24 октября 2007 года Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ).
7. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования (часть дополнительно включена с 6 августа 2005 года Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ).
8. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом (часть дополнительно включена с 24 октября 2007 года Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ).
9. В случае внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, предусматривающих избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, выборы главы муниципального образования не назначаются и не проводятся, если муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[14].
Таким образом, расширяется перечень оснований, по которым может быть начата процедура отрешения главы муниципального образования от должности. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку могут служить его решения или действия (бездействия), повлекшие наступление негативных последствий, а также иные действия, в том числе неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения. Кроме того, удаление главы муниципального образования в отставку может произойти и в том случае, если представительный орган муниципального образования два раза подряд признает неудовлетворительной работу главы по результатам его ежегодного отчета. Еще одна важная поправка предполагает, что повторно вопрос об отставке главы муниципального образования может быть поставлен через два месяца после того, как представительный орган муниципального образования впервые отклонил такую инициативу.
Следует отметить, что в данном случае глава муниципального образования, выбранный из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, находится в более выигрышном положении, чем глава, избранный на муниципальных выборах, так как после удаления в отставку он продолжает оставаться депутатом.
В приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования только четыре из них (случай привлечения к ответственности перед государством, вступление в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда, отзыв избирателями, удаление в отставку) связаны с неправомерными действиями главы.
Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Новые редакции уставов муниципальных образований, например Устав МО – Шацкое городское поселение от 28 февраля 2011 г. (ст. 39), повторяют данные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Вместе с тем некоторые уставы муниципальных образований содержат дополнительные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
ПОЛНОМОЧИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ –
ШАЦКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Так, согласно Уставу МО –Шацкий муниципальный район Рязанской области от 28 февраля 2011 г. (ст. 33. Органы местного самоуправления) глава муниципального образования – Шацкий муниципальный район Рязанской области – высшее должностное лицо, избираемое Шацкой районной Думой из своего состава, являющееся ее председателем и возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления.
Статья 38 главы VI данного Устава МО определяет порядок избрания главы Шацкого муниципального района: избирается тайным голосованием из числа депутатов Шацкой районной Думы не позднее двух недель со дня официального опубликования итогов выборов депутатов Шацкой районной Думы и является ее председателем. Кандидат считается избранным на должность главы Шацкого муниципального района, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов районной Думы. Порядок организации и проведения заседания по выборам главы Шацкого муниципального района из состава Шацкой районной Думы, а также порядок организации и проведения тайного голосования определяется Регламентом Шацкой районной Думы.
Статья 39 определяет срок полномочий главы Шацкого муниципального района: Глава избирается на срок полномочий Шацкой районной Думы. Глава Шацкого муниципального района, председатель Шацкой районной Думы приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока полномочий Шацкой районной Думы. Присяга приносится в торжественной обстановке на заседании Шацкой районной Думы после оглашения результатов выборов главы Шацкого района. Текст присяги: "Вступая в должность главы муниципального образования - Шацкий муниципальный район Рязанской области, клянусь: верно служить народу, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности главы муниципального образования – Шацкий муниципальный район Рязанской области, соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Устав Рязанской области и законы Рязанской области, Устав муниципального образования – Шацкий муниципальный район Рязанской области".
Во всех случаях досрочного прекращения полномочий главы Шацкого муниципального района до избрания нового главы Шацкого муниципального района его полномочия и полномочия председателя Шацкой районной Думы исполняет заместитель председателя Шацкой районной Думы.
Выборы нового главы Шацкого муниципального района, председателя Шацкой районной Думы должны быть проведены не позднее двух недель с момента досрочного прекращения полномочий главы Шацкого района.
Статья 40 регламентирует полномочия главы Шацкого муниципального района, председателя Шацкой районной Думы: представляет муниципальное образование – Шацкий муниципальный район Рязанской области в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования – Шацкий муниципальный район; подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Шацкой районной Думой; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; подконтролен и подотчетен Шацкой районной Думе и непосредственно населению; представляет Шацкой районной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; выполняет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами Рязанской области, настоящим Уставом и Регламентом Думы.
Как Глава Шацкого муниципального района: согласовывает структуру администрации Шацкого муниципального района и схему управления Шацким муниципальным районом; обеспечивает контроль и организует исполнение решений Шацкой районной Думы, собственных постановлений и распоряжений; отменяет противоречащие федеральным законам, законам Рязанской области, решениям Шацкой районной Думы постановления и распоряжения главы администрации муниципального образования, иных органов местного самоуправления Шацкого муниципального района, органов местного самоуправления городского и сельских поселений; организует прием граждан, рассмотрение предложений, заявлений, жалоб и иных обращений населения; содействует развитию системы органов местного самоуправления; заключает договоры и соглашения с органами государственной власти, политическими партиями, профессиональными союзами и иными общественными организациями и их объединениями; содействует развитию предпринимательства и рыночных отношений на территории муниципального образования; выдает доверенности без права передоверия; глава муниципального образования осуществляет полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации в соответствии с действующим законодательством.
Как председатель Шацкой районной Думы: осуществляет организационное обеспечение деятельности Шацкой районной Думы и депутатов, созывает заседания Думы и председательствует на них; осуществляет прием и увольнение сотрудников аппарата; открывает и закрывает счета Думы в банковских учреждениях, распоряжается средствами бюджета, выделенными на содержание Шацкой районной Думы; действует от имени Думы без доверенности, подписывает обращения и исковые заявления, направляет их в суды Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренном законами Российской Федерации.
Глава Шацкого муниципального образования осуществляет иные полномочия, в соответствии с настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Шацкой районной Думы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно требованиям статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012) полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.
Данный Закон вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно ч. 2 данной статьи глава муниципального образования может получить свои полномочия следующими способами: избирается на муниципальных выборах или избирается представительным органом муниципального образования из своего состава (данная процедура закрепляется в уставе муниципального образования, при этом кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур).
Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закрепленные еще Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 16). В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования согласно уставу муниципального образования: либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (ст. 35); либо возглавляет местную администрацию (ст. 37).
В случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не может возглавить местную администрацию). Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне).
В случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 данного Закона (то есть когда представительный орган муниципального района формируется не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района) исполняет полномочия его председателя.
В соответствии со ст. 44 данного Закона структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования (ст. 44 Закона).
Согласно ч. 3 статьи 36 в сельских поселениях и во внутригородских территориях городов федерального значения допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования.
В небольших муниципальных образованиях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, в том числе из экономии средств местного бюджета. Кроме того, данные изменения позволяют осуществлять самоконтроль и своевременное обнаружение и устранение недостатков в деятельности органов местного самоуправления самими органами.
Согласно ч. 4 ст. 36 независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает широким кругом полномочий. При этом следует отметить, что данным Законом не закрепляются какие-либо механизмы для реализации столь широкого полномочия главы муниципального образования.
Часть 5 ст.36 ФЗ-131 содержит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность часто расценивают как один из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования[15].
В свою очередь, уставы муниципальных образований по-разному определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки. 5.1. Часть 5.1 данной статьи была введена ФЗ от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях усиления контроля за деятельностью главы муниципального образования со стороны представительного органа местного самоуправления. Согласно данным нововведениям глава муниципального образования обязан представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты: 1) о результатах: своей деятельности; деятельности местной администрации (в том случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию); работы иных подведомственных органов местного самоуправления; 2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Следует отметить, что данная представительным органом местного самоуправления два раза подряд неудовлетворительная оценка за представленный отчет служит основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1 Закона).
Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, то есть со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.
Часть 6 данной статьи как раз устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида: случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий): отставка по собственному желанию или выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; и случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности).
Часть 7 статьи 36 устанавливает, что, в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое определяется в соответствии с уставом муниципального образования.
Согласно ч. 8 данной статьи в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в установленные федеральным законом сроки.
Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.
На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие – отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления – населения.
Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений – между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних – между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
