Организация разработки и реализации государственной экономической политики на федеральном и региональном уровнях управления

Тема 2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ

1. Особенности разработки экономической политики на федеральном уровне
2. Государственное регулирование развития регионов, как способ реализации экономической политики
3. Предпосылки новой стратегии государственного управления экономикой

2.1. Особенности разработки экономической политики на федеральном уровне

Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований, и социально-экономическую политику. Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике и переходе к рыночным реформам.

Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром. В результате по величине среднедушевого производства валового регионального продукта и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности и бедности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий. Все это значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом порождаются объективными причинами, не подлежит сомнению необходимость их смягчения. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций.

В предстоящий период определяющее воздействие на экономику России будут оказывать следующие внешние факторы:

• улучшение состояния мировой экономики, стимулирующее спрос на товары российского экспорта и влияющее на ценовые и финансовые параметры рынков;
• увеличение процентных ставок мировых финансовых рынков, что приведет к росту стоимости обслуживания внешнего долга и отчасти уравновесит фактор повышения суверенного кредитного рейтинга России;
• замедление роста курса евро к доллару, а в перспективе — его вероятное снижение;
• снижение мировых цен на нефть, что, наряду с ростом импорта, вызовет уменьшение сальдо российского торгового баланса;
• диверсификация предложения энергоносителей, появление на мировых рынках новых поставщиков.

Экспорт сырой нефти из России в посткризисный период постоянно увеличивался. Если в 1999 г. он составлял 2,7 млн баррелей в сутки, в 2002 г. — 3,9 млн баррелей, то в 2003—2004 гг. — уже 4,5 млн баррелей, а в 2005 г. — около 5 млн баррелей. Таким образом, в прошлом году он покрывал почти 6 % мирового потребления нефти (2004 г. - 6,0 %, 2003 г. - 4,2 %).

Удельный вес экспорта нефти в общем объеме российского экспорта в 2005 г. составил 34,6%, в экспорте топливно-энергетических товаров — 54,4 %.

В связи с тем, что в ближайшие четыре года этот разрыв (дефицит) между потреблением и производством нефти в крупнейших экономиках мира будет нарастать, Россия сможет расширить свое

присутствие на мировом нефтяном рынке. Доля экспорта из России в покрытии нефтяных дисбалансов может составить от 15 % до 17 % в 2008 г. Однако география спроса на нефть такова, что ожидать значительного прироста экспорта российской нефти без создания новых возможностей по ее транспортировке достаточно проблематично.

В прогнозный период чистый приток капитала из-за рубежа становится важнейшим фактором формирования макроэкономических параметров развития российской экономики.

С одной стороны, в условиях опережающего по сравнению с ВВП роста потребления будет усиливаться роль иностранного капитала в обеспечении внутренних инвестиций. Уже в 2004 г. его объем достиг около 29 млрд долл., а в 2008 г. — 24—36 млрд долл. в год в зависимости от варианта развития.

Увеличение притока капитала может обеспечиваться за счет действия следующих факторов:

• повышения суверенного кредитного рейтинга до инвестиционного уровня. Как показывает опыт стран с переходной и развивающейся экономикой, присвоение инвестиционного рейтинга ведет к расширению притока зарубежного капитала в 1,5—2 раза в течение примерно двух лет;
• ожидаемого роста капитализации российских компаний второго эшелона;
• расширения российского фондового рынка, связанного с развитием его инфраструктуры и увеличением числа используемых инструментов;
• роста спроса на ссуды со стороны крупнейших российских сырьевых корпораций и других субъектов рынка.

С другой стороны, уязвимое место развития российской экономики в 2006—2010 гг. — платежный баланс. Из-за снижения мировых цен на нефть и расширения импорта торговое сальдо в неблагоприятном варианте уменьшится против нынешнего уровня на 26 млрд долл. Это может привести к резкому сокращению поступления валюты по каналам текущих операций. Отсюда, сбалансированность валютного рынка и устойчивость обменного курса рубля будут в решающей мере зависеть от чистого притока капитала из-за рубежа.

Наиболее высокими темпами расширяются прямые иностранные инвестиции в экономику. Ожидается, что к 2008 г. их объем достигнет 8—14 млрд долл.

Напротив, привлечение негосударственным сектором ссуд и займов, вероятно, замедлится. Ожидается, что к 2008 г. объем привлечения капитала по этому каналу снизится до 13—17 млрд долл. против 23 млрд долл. в 2003 г. Приток новых кредитов будут ограничивать как повышение ставок на мировых финансовых рынках, так и рост накопленной задолженности негосударственного сектора.

По мере интеграции России в мировую экономику следует ожидать увеличения экспорта капитала и в абсолютном выражении, и по отношению к экспорту товаров.

В благоприятном варианте к 2008 г. экспорт капитала возрастет до 37 млрд долл. (24 % экспорта товаров) против 29 млрд долл. в 2003 г. (22 %). В неблагоприятном варианте экспорт капитала к концу прогнозного периода останется примерно на уровне 2003 г. (29 млрд долл.), увеличившись лишь по отношению к экспорту товаров (до 24 %).

Произойдет замещение нелегальных форм экспорта капитала (вывоз капитала) легальными — торговыми кредитами и авансами, прямыми и портфельными инвестициями:

• вывоз капитала в благоприятном варианте стабилизируется примерно На уровне 2004 г. (около 20 млрд долл.). В неблагоприятном варианте вероятно абсолютное снижение вывоза капитала в связи с падением экспортной выручки до 16 млрд долл. к концу 2007 г.;

• легальный экспорт капитала будет возрастать до 13—17 млрд долл. в 2008 г. против 10 млрд долл. в 2004 г. Такой процесс отражает интеграцию российских компаний в мировые рынки (включая страны СНГ), сопряженную с покупкой иностранных активов.

Следует ожидать также приостановки процесса дедолларизации экономики (сокращения наличной валюты и замещения ее рублевыми активами), который обозначился в 2003 г. и с высокой вероятностью продолжится в 2008 г.

Во многом макроэкономическая политика будет определяться тем набором проблем и рисков, которые просматриваются в предстоящий период. С высокой вероятностью она будет ориентирована на решение следующих задач:

• поддержание высоких темпов экономического роста на основе расширения внутреннего спроса и повышения конкурентоспособности российской экономики;
• обеспечение приемлемого уровня непроцентных расходов бюджета в условиях проведения налоговой реформы и снижения мировых цен на нефть;
• компенсация снижения торгового сальдо за счет притока капитала при сохранении контроля над динамикой обменного курса и сбалансированности между денежным спросом и предложением;
• выход на целевые параметры инфляции в условиях ускоренного роста административно регулируемых тарифов.

Ожидаются следующие изменения параметров налоговой системы:

• с 2005 г. началась реализация реформы ЕСН, предусмотренной изменениями в Налоговом кодексе. Согласно законопроекту, принятому Государственной Думой, базовая ставка по этому налогу снизится с нынешних 35,6 % до 30 % и расширится применение налоговой регрессии;
• поскольку базовая ставка по налогу на добычу полезных ископаемых — НДПИ на нефть и НДПИ на газ устанавливаются в текущих ценах, следует ожидать их периодической индексации в соответствии с ростом цен;
• ожидается переход к рыночным принципам оценки налогооблагаемых активов, что увеличит поступления в бюджет земельного налога и налога на имущество.

В части бюджетной политики вероятен отказ от проводимой в последние годы политики бюджетного профицита, связанной с накоплением части текущих доходов бюджета на счетах Банка России и чистым погашением государственного долга.

Налоговая реформа будет сопровождаться снижением доходов консолидированного бюджета на 3—3,5 % ВВП за рассматриваемый период до 2008 г. Это резко уменьшает возможности проведения прежней политики бюджетного профицита, обеспечивающей в 2002— 2004 гг. стерилизацию денежной эмиссии, обусловленной притоком нефтедолларов на российский валютный рынок. В перспективе бюджетный профицит, вероятно, будет связан лишь с формированием стабилизационного фонда. По сумме остальных операций ожидается переход к умеренному дефициту — в пределах 0,5—0,7 % ВВП.

Сложившиеся экономические тренды, ожидаемые изменения внешних факторов и проблемного поля российской экономики, а также заявленные политические цели и приоритеты определяют ключевые задачи до 2008 г.

К глобальным конкурентным преимуществам российской экономики, определяющим потенциал ее развития в системе мирохозяйственных связей, в частности, относятся:

• энергетический и транзитный потенциал, позволяющий эффективно встраивать Россию в систему новых связей между США, Европой и странами Азиатско-Тихоокеанского региона;
• значительные резервы повышения капитализации реальных активов, включая производственные фонды, землю, природные ресурсы;
• существенный, но пока слабо освоенный сельскохозяйственный потенциал, прежде всего — в зерновом хозяйстве;
• инновационный потенциал, позволяющий развивать кооперационные связи с высокоразвитыми экономиками. По оценке, полученной на основе международных сопоставлений, даже при сегодняшних затратах на научно-исследовательские опытно-конструкторские работы (НИОКР) Россия могла бы иметь в 2008 г. на рынке высокотехнологичной продукции долю не менее 1,8—2,0 %, на рынке технологий — 0,7—0,8 %;

• экспортный потенциал российского оборонно-промышленного комплекса и ряда секторов гражданского машиностроения.

Изменение и структуризация социальной среды, преодоление тенденций социальной деградации, создание благоприятных условий для повышения конкурентоспособности «человеческого капитала» означает:

• снижение уровня бедности и, особенно, преодоление ее застойных форм;
• формирование более справедливой с точки зрения общества системы распределения доходов, обеспечивающей социальную поддержку действий государственной власти.

Повышение стратегической устойчивости российской экономики в условиях усиливающейся глобальной нестабильности. В среднесрочной перспективе это, по сути, вопрос о снижении зависимости экономики от конъюнктуры мировых рынков сырья и мобилизации новых внутренних источников роста.

Преодоление деградации социальной инфраструктуры. В последние годы системы социальной инфраструктуры (ЖКХ, образование, здравоохранение) оказались в ресурсно-институциональной ловушке, которая обуславливает устойчивость тенденций их деградации.

Преодоление ресурсно-институциональной ловушки не может быть осуществлено только за счет реформирования социальной инфраструктуры, без привлечения дополнительных ресурсов. Одновременно с институциональными преобразованиями необходимо резко (в полтора—два раза) увеличить финансирование данной сферы, создав условия для повышения привлекательности рабочих мест и качества услуг.

Отсюда следуют общие требования к экономическому росту. Повышение реальных доходов населения должно составлять не менее 5-6 % в 2008 г.

Необходима модернизация производственной инфраструктуры. Российская экономика подошла к рубежу, когда для обеспечения ее устойчивого функционирования и инвестиционной привлекательности необходимы массированные капиталовложения в производственную инфраструктуру: энергетику, газовую отрасль, транспорт и связь. Для того, чтобы обеспечить инвестиционные потребности производственной инфраструктуры, общий прирост инвестиций в экономике должен составлять не менее 4,5 % в среднем за год.

Одна из центральных проблем, возникающих в этой связи, — поддержание баланса, с одной стороны, между сдерживанием роста цен (тарифов) на услуги инфраструктурных монополий, с другой

стороны, повышением их инвестиционного потенциала и инвестиционной привлекательности.

Вопросы для самопроверки

1. Какое влияние оказывает неоднородность социально-экономического пространства России на функционирование государства и эффективность всей экономики в целом?
2. В чем проявляется воздействие внешних факторов на экономику России?

2.2. Государственное регулирование развития регионов как способ реализации экономической политики

Являясь важнейшей составной частью управления территориального социально-экономического развития, государственное регулирование развития регионов основывается на специальных закономерностях развития и размещения производительных сил, что определяет наиболее общие отношения между производительными силами и территорией.

Особенно большую роль играют такие закономерности, как комплексное развитие хозяйства регионов всех субъектов Федерации, выравнивание уровней социального и экономического развития регионов, рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий.

Сущность этих закономерностей состоит в следующем. Комплексное развитие хозяйства экономических районов предполагает сочетание отраслей рыночной специализации, имеющих общероссийское значение, отраслей, дополняющих территориальный комплекс, и инфраструктуры. Задачей регулирования при этом является обеспечение пропорционального развития всех трех групп отраслей, укрепление связей между ними, чтобы каждый регион представлял собой территориально-производственный комплекс и стремился в своем развитии решить свои внутрирегиональные задачи по возможно более полному обеспечению товарами и услугами населения данного региона. Выравнивание уровней социального и экономического развития регионов представляет собой постоянную и перспективную задачу государственного регулирования территориального развития.

Вследствие природно.-географических, исторических, экономических, социально-демографических и других различий регионы имеют разные условия самообеспечения. Поэтому главными ориентирами в совершенствовании государственного территориального развития должен быть учет специфики регионов в осуществлении общероссийской структурной, финансовой, социальной, государственной экономической политики в условиях формирования рыночных отношений, необходимость разработки и воплощения в жизнь специальных программ развития, особенно для регионов с особо сложными, экстремальными условиями.

Государственное регулирование должно учитывать особенности территориального развития каждого конкретного субъекта Федерации и принимать меры к выравниванию уровней их экономического развития.

Рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий является необходимым условием территориального развития в условиях рыночной экономики. Государственное регулирование территориального развития должно учитывать, что каждый регион может формировать свою, присущую только ему рыночную специализацию экономики и на основе экономических связей обмениваться продукцией с другими регионами, каждый район должен иметь свой региональный рынок и в то же время выходить с продукцией ведущих отраслей на общероссийский и мировой рынки. На современном этапе экономического развития в условиях рыночных отношений особенно важно дальнейшее совершенствование разделения труда между регионами путем объединения и согласования их трудовых усилий, правильного сочетания интересов государства с интересами каждого субъекта Федерации и в этом особенно значима роль эффективно действующей системы государственного регулирования территориального развития.

Одним из главных условий стабилизации российской экономики в рыночных отношениях является сглаживание региональных диспропорций, и главную роль в этом должно играть государственное регулирование.

Методологической основой системы государственного регулирования территориального развития является региональная политика.

В условиях становления рыночных отношений, проведения радикальных экономических реформ, суверенизации субъектов Федерации должна быть выработана четкая региональная политика, учитывающая специфику регионов при соблюдении общероссийских интересов и направленная в то же время на всемерное развитие местного самоуправления, решение региональных проблем на местах.

При усилении региональной направленности при проведении рыночных реформ региональная политика должна быть направлена также на пространственную интеграцию экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, освоение уникальных природных ресурсов в ряде регионов за счет государства, составление и реализацию важнейших региональных целевых программ для управления которыми должны быть созданы социальные государственные органы.

Основные задачи региональной политики России в условиях рыночных отношений состоят в обеспечении достойного уровня благосостояния населения в каждом регионе, в постепенном выравнивании уровня жизни, преодолении чрезмерных контрастов в социальных условиях.

Необходимо также преодолеть депрессивное состояние отдельных регионов страны, восстановить утраченную жизненную среду в ряде сельских районов, стабилизировать социально-экономическое положение в районах Севера и районах с экстремальными природными условиями, возродить среду обитания малочисленных народов. В размещении производительных сил одной из главных задач является освоение уникальных природных богатств в северных и восточных районах. Предстоят переспециализация новых приграничных районов, обустройство границ с новыми государствами ближнего зарубежья, создание особых экономических зон и технополисов.

Успех становления рыночных отношений и эффективности проведения экономических реформ в России зависит от конкретных действий органов управления по решению проблем в отдельных регионах. Государственное регулирование территориального развития исключает унифицированный подход к проведению рыночных реформ в регионах, требует гибкости в проведении региональной политики и в то же время единства общих принципов функционирования рынка на всей территории страны.

Рычагами регулирования территориального развития являются бюджетное и внебюджетное преимущественное финансирование тех или иных регионов страны, государственные, частные, иностранные инвестиции, система региональных льгот и дотаций. Но при этом следует исходить из финансовых возможностей государства, которые в настоящее время в условиях кризиса очень малы. Поэтому регулирование предполагает строгий контроль за расходованием средств, поступающих в регионы, прежде всего из федерального бюджета и из других источников.

В относительно развитых регионах от федеральных органов власти требуется поддержать хозяйственные начинания, создать систему стимулов для их укрепления. Для слабых регионов предполагается участие центра в программах по структурной перестройке, по созданию свободных рабочих мест, проведению мер по финансовой помощи для обеспечения социальных стандартов жизни населения.

Любая сфера деятельности государственных органов власти, будь то экономика, или социальная сфера, или экология, или безопасность страны, должна обязательно иметь региональное содержание. Региональная политика должна быть построена на принципах единства и многообразия.

Объектами государственного регулирования регионального развития являются многочисленные и качественно различные таксономические единицы федерального, регионального и муниципального уровней, а их проблемы разнообразны, как и пути решения. Все таксономические единицы представляют собой единую сложную систему территориальной организации хозяйства.

Под территориальной организацией хозяйства понимаются хозяйственные комплексы различных территориальных образований — экономических районов, разных уровней внутрирегиональных территориально-производственных комплексов, промышленных центров и узлов, функционирующих в единой системе хозяйственного комплекса страны.

Территориальная организация хозяйства является основой территориального управления народным хозяйством, а ее главным звеном являются федеральные округа. Экономическое районирование служит главной предпосылкой совершенствования территориального развития экономики и имеет первостепенное значение для организации государственного регулирования. Система экономических районов является базой построения материальных и иных балансов в территориальном разрезе при разработке целевых и региональных программ.

Современный экономический район — это целостная территориальная часть народного хозяйства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные экономические связи.

Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда, как единое хозяйственное целое с прочными внутрирегиональными связями. Образование экономических районов — это объективный процесс, выраженный развитием территориального разделения труда и основанный на экономическом, национальном и административном принципах.

Современное экономическое районирование Российской Федерации включает три основных звена (таксономические единицы): высшее звено районирования — федеральные округа; районы среднего звена — края, области, республики и низовые районы — административно-хозяйственные районы, как городские, так и сельские. Каждый экономический район — и высший, и средний, и низовой — отвечает определенным задачам территориального развития. Так, высшее звено районирования — федеральные округа — используется федеральными органами власти для общегосударственного территориального управления экономикой, для составления крупных программ развития, территориальных прогнозов.

Среднее звено .районирования, включающее конкретные субъекты Федерации, является базой управления государством, некоторыми отраслями хозяйства общероссийского значения на базе разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Низшее звено районирования — городские и сельские административные районы — функционирует на основе управления районов среднего звена и местной администрации.

На территории федеральных округов и районов среднего звена идет процесс формирования таких эффективных форм территориальной организации хозяйства, как ТПК, представляющие собой совокупность экономически и технологически связанных предприятий, расположенных на компактной территории и имеющих свою рыночную специализацию. ТПК формируются на базе уникальных природных богатств или на базе крупнейших промышленных объектов, имеющих районообразующее значение, например, мощные электростанции. Программы ТПК составляются и принимаются на государственном уровне и финансируются из федерального бюджета. Они — перспективная основа формирования новых экономических районов.

Целевые программы территориального развития являются формой государственного регулирования, так же как и прогнозы регионального развития. Прогнозы включают в себя экономические, научно-технические организационные мероприятия, обеспечивающие решение определенных территориальных проблем, например вовлечение в хозяйственный оборот новых эффективных природных ресурсов, или же решение иных, важных для государства в данный период времени проблем.

В настоящее время основу экономического районирования составляют семь федеральных округов — Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, районы среднего звена — области, края, республики, т.е. субъекты Федерации. Статус экономического района имеют Москва и Санкт-Петербург; в систему экономического районирования входят и административно-хозяйственные низовые районы в составе районов среднего звена.

Рыночные отношения характеризуются созданием новой формы территориальной организации хозяйства — свободных экономических зон, технопарков, которые получают от федерального центра преимущества для своего развития. Свободные экономические зоны в отличие от других форм территориальной организации хозяйства выделяются преимущественным финансированием, высоким уровнем развития инфраструктуры.

В условиях растущей суверенизации регионов, практически все регионы выдвигают претензии к федеральному центру, претендуя на право передачи объектов федеральной собственности на региональный уровень, право распоряжения природными ресурсами на своей территории, выдвигают неограниченные экспортные права, требования перераспределения властных полномочий. И в то же время регионы постоянно требуют от центра льготного финансирования, льготных тарифов на транспорт, электроэнергию, связь, т.е. выдвигают требования перераспределения власти. •

В этой ситуации главной задачей государства является недопущение распада страны при соблюдении интересов регионов, т.е. необходимо проведение политики гибкого федерализма, исключения любого сепаратизма. В этом отношении роль государственного регулирования регионального развития трудно переоценить.

Федерализм в России должен строиться на основе Конституции РФ, но в условиях, при которых субъекты Федерации, отличаясь друг от друга национальными, экономическими, географическими и другими особенностями и имея фактически свои органы власти (особенно республики), должны подчиняться законам федерального центра и в рамках производимых общегосударственных рыночных реформ самостоятельно определять пути и источники развития своих регионов, используя при этом все доступные методы и способы регулирования.

Возникает необходимость в разработке таких методов регулирования экономического развития территорий, которые бы не затрагивали ресурсов, поступающих из региона в федеральный бюджет. Перед региональными органами управления стоит задача разработки и осуществления программ социально-экономического развития своего региона, определения источников доходов, обеспечения выполнения программ и бюджета, разработки и реализации основных направлений финансовой и инвестиционной политики, разработки мер по улучшению благосостояния населения, обеспечения рационального размещения производительных сил и пропорциональности в развитии и размещении.

Особенно важную роль играет регулирование при проведении экономических реформ в рыночных отношениях и особенно важно государственное регулирование взаимоотношений между центром и регионами. Не все регионы находятся в одинаковом положении, часть из них добилась дополнительных льгот и прав от государственных органов власти. Так, ряд республик и областей имеют право оставлять в своем распоряжении значительную долю валютной выручки от экспорта своей продукции, но в этом нет равенства.

Вследствие царившего во взаимоотношениях центра и регионов на начальном этапе демократических реформ хаоса, практически отсутствия регулирования этих взаимоотношений регионы оказались в неодинаковом положении, что вызвало опасные тенденции дезинтеграции страны. Предоставление неоправданных льгот избранным регионам довольно часто противоречило уже действующим законам и нормативным актам, регулирующим ход экономических реформ.

Стало очевидным, что отсутствие четкого разграничения полномочий между региональными и федеральными властными структурами может привести к потере управления и хаосу. Поэтому были внесены соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации и на ее основе разработан федеративный договор.