Организация управления муниципальными финансами

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА 
 

По предмету: Бюджетное планирование и прогнозирование 

На тему: Организация управления муниципальными финансами 
 
 
 
 
 
 

      Содержание 

      Введение ____________________________________________________3

      1. Сущность и принципы формирования муниципальных финансов __ 5

      2. Теоретические аспекты управления доходной базой бюджетов муниципальных образований в Российской Федерации _________________10

      3. Организация исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам ___________________________________________ 23

      Заключение ________________________________________________ 36

      Список литературы _________________________________________  39 

Введение 

     Обеспечение эффективности управления публичными финансами — задача, которая постоянно находится в центре внимания ученых-экономистов. Исследователи разных поколений, оставившие заметный след в экономической науке, - М. Алле, Дж. Бьюкенен, Дж. Кейнс, Р. Масгрейв, С. Тибу, В. Оутс, И. Фишер, М. Фридмен и др., - внесли огромный вклад в становление и развитие теории государственных финансов. Однако проблемы муниципальных финансов продолжают оставаться наименее изученными. (Хотя в последнее время и, особенно, в последние 4 года положение стало меняться, что связано, с принятием БК РФ и законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.). Следует отметить, что совершенствование управления муниципальными финансами все еще отличает фрагментарный подход, а достижение финансовой стабилизации в экономике неоправданно отрывается от процесса оздоровления финансов муниципальных образований. Это в современных условиях – одна из актуальных проблем развития бюджетного федерализма, а незавершенность реформы бюджетной системы России выступает подлинной угрозой безопасности не только отдельных территорий, но и страны в целом.

     Таким образом, возникает актуальная необходимость  в теоретико-методологической и  практической разработке такого финансового  механизма, который стимулировал бы развитие производства и экономической активности, а также экономию ресурсов, обеспечение эффективного использования средств в рамках новой парадигмы управления финансами территориальных образований.

     Выбранное направление исследования является недостаточно разработанным в российской финансовой науке. Большинство авторов ограничиваются исследованием проблем муниципальных финансов в контексте межбюджетных отношений (А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, B.C. Мокрый, В.Н. Лексин, К.К. Баранова и др.), другие исследуют теорию и практику управления в конкретном регионе (Ю.В. Коростелев, В.И. Матеюк, В.И. Пашков, М.И. Яндиев). Несмотря на обилие фактического материала в большинстве работ недостаточно уделяется внимание собственно научному анализу состояния муниципальных финансов как элемента внутренней макроэкономической среды государства. Проблемы достижения бюджетной стабилизации в экономике территорий поставлены рядом исследователей: Р.А. Белоусовым, Д. Городецким, А.В. Грачевым, В.И. Гришиным, В.Б. Христенко, однако их исследования ограничиваются анализом ликвидности бюджета, а о таких важных вопросах, как риски, лишь упоминается. Много нерешенных проблем остается в области бюджетного анализа и контроля бюджетных потоков. Преобладают статические методы анализа финансовых потоков по стандартным формам отчетности (М.И. Яндиев, СО. Шохин, В.И. Шлейников да др.), в то время как управление финансами территорий уже по определению является динамичным и требует применения иных инструментов при определении интенсивности финансовых потоков в определенных временных интервалах.  

1. Сущность и принципы формирования муниципальных финансов 

     Финансовую  основу местного самоуправления составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и  используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:

• средства местного бюджета;
• государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
• другие финансовые средства.

     В соответствии с Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.

     БК  РФ относит местные бюджеты к  третьему уровню¹, входящему в бюджетную систему РФ. Бюджет муниципального образования² (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

     Согласно  Федеральному закону «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» местные бюджеты:³

     1. Каждое муниципальное образование  имеет собственный бюджет (местный  бюджет).

     Бюджет  муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

     В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены  сметы доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

     2. Органы местного самоуправления  обеспечивают сбалансированность  местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

     3. Формирование, утверждение, исполнение  местного бюджета и контроль  за его исполнением осуществляются  органами местного самоуправления  самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

     Полномочия  местной администрации поселения  по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

     4. Органы местного самоуправления  в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

     5. В местных бюджетах раздельно  предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

     6. Проект местного бюджета, решение  об утверждении местного бюджета,  годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе  исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

     Органы  местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

     Доходы  муниципальных бюджетов⁴ состоят из:

     - собственных доходов (налоговые  и неналоговые доходы);

     - поступлений от других уровней бюджетной системы.

     К собственным доходам местных  бюджетов относятся:

     1) Средства самообложения граждан  – под средствами самообложения  граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения ⁵.

     2) Доходы от местных налогов  и сборов – перечень местных  налогов и сборов и полномочия  органов местного самоуправления  по их установлению, изменению  и отмене устанавливаются законодательством  РФ о налогах и сборах⁶.

     3) Доходы от региональных налогов и сборов – доходы от региональных налогов и сборов, которые зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством о налогах и сборах⁷.

     4) Доходы от федеральных налогов  и сборов – доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствии со ст.59⁸.

     5) Безвозмездные поступления из  других бюджетов бюджетной системы  РФ, включая дотации на выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты⁹ и другие безвозмездные поступления;

     6) Доходы от имущества, находящегося  в муниципальной собственности;

     7) часть прибыли муниципальных  предприятий, остающейся после  уплаты налогов и сборов и  осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

     8) штрафы, установление которых в  соответствии с федеральным законом  отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

     9) добровольные пожертвования;

     10) иные поступления в соответствии  с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

     Расходы местных бюджетов осуществляются в  соответствии с БК РФ.

     Органы  местного самоуправления ведут реестры  расходных обязательств муниципальных  образований в соответствии с  требованиями БК РФ в порядке, установленном местной администрацией.¹⁰

     Исключительно из местных бюджетов финансируются  следующие функциональные виды расходов:

• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправлении;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов самоуправления;
• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемыми органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; содержание муниципальных архивов.

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагает на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходы устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. 

     2. Теоретические аспекты управления доходной базой бюджетов муниципальных образований в Российской Федерации 

     С учетом необходимости реализации важнейшего принципа децентрализации расходных  полномочий — субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг) в дальнейшем в Федеральный закон № 131-ФЗ были введены нормы, предписывающие возможность решения таких вопросов и органами местного самоуправления:

     - право дополнительно использовать  собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для  осуществления переданных им  государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19);

     - право участия органов местного  самоуправления в осуществлении  государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке (в данном случае федеральные законы могут предусматривать порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральным законом (ч. 4 и 5 ст. 20);

     -право  устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральном законодательстве норм, устанавливающих это право (ч. 5 ст. 20).

     В качестве местных налогов были определены только два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены. Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Например, налог на прибыль организаций, ранее зачисляемый в местные бюджеты по ставке 2%, в настоящее время в местные бюджеты не поступает. Налог на доходы физических лиц до реформы поступал в местные бюджеты по нормативу 50%, в настоящее время - по нормативу 30%. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, ранее зачисляемый полностью в местные бюджеты, сейчас поступает в региональные бюджеты. Акцизы на алкогольную продукцию, зачисляемые ранее по определенным нормативам в местные бюджеты, в настоящее время тоже поступают в региональные бюджеты. Лишь единый сельскохозяйственный налог стал зачисляться в бюджеты муниципальных образований по нормативу 60%, и норматив отчисления в местные бюджеты единого налога на вмененный доход увеличился с 75 до 90 %.

     Кроме того, бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами  нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет).

     Денежные  средства, поступающие в бюджеты всех уровней, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Применяется принцип «единства кассы и подведомственности расходов» Поэтому некоторые программы (чаще всего, входящие в бюджет развития) не получают достаточного финансового обеспечения.

     К сожалению, после проведенных реформ финансовое положение муниципальных бюджетов ухудшилось. Реализация на практике обозначенных решений привела к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и усиления полярности различных типов муниципальных образований по степени обеспеченности финансовыми ресурсами.

     В целом по стране в первый год функционирования новой системы организации местных финансов (2005 г.) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня: 5,5% - от ВВП, 39,57% - от консолидированных региональных бюджетов (для сравнения в 1997г. -10,9% и 62,28% соответственно). В 2006-2007 г.г. наметился незначительный рост по сравнению с 2005 г. Однако это не позволило вернуться даже на уровень 2004 г. (показатели 2004 г. - 6,1 % и 43,88%; показатели 2007 г. - 5,9% и 40,14% соответственно). На 01.01.2009 г. в бюджеты муниципальных образований поступило 732,3 млрд. руб. налоговых доходов, прирост по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года составил 23,9 %, или 141,1 млрд. руб.

     За  период 2003 - 2007 гг. доля налоговых доходов  местных бюджетов Российской Федерации снизилась с 51,6 % - в 2003 г. до 29,7 % - в 2007 г. В то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы возросла (с 41,7% - в 2003 г. до 58,0% - в 2007 г.).

     В структуре налоговых доходов муниципальных образований РФ доля местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) крайне незначительна (в 2006г. - 9,9%, в 2007 г. - 12,2%, в 2008 г. - 11,1%). Преобладают отчисления от федеральных и региональных налогов (в 2008 г. доля федеральных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов РФ составила 87,2%). Особенно сильно возросла роль налога на доходы физических лиц (его доля в налоговых доходах муниципалитетов увеличилась с 39,9% в 2004 г. до 67,7% в 2008 г.).   В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов.

     В структуре финансовой помощи местным  бюджетам все большее значение приобретают  не дотации, структуру расходования которых определяют сами муниципалитеты, а субсидии и субвенции, т. е. участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми. Согласно фактическим данным на 01.01.2011 в местные бюджеты Российской Федерации поступило:

     - субсидий на сумму 406,5 млрд. руб.  с приростом 53 % по сравнению  с 01.01.2011;

     - субвенций на сумму 523,7 млрд. руб.  с приростом 29%;

     - дотаций на сумму 328,8 млрд. руб.  с приростом 21%.

     Структура межбюджетных трансфертов на 01.01.2011 по сравнению с 01.01.2008 сохранила приоритеты последних лет: основная доля принадлежит субвенциям - 39,5%, субсидиям - 30,6%, затем дотациям - 24,8 % и прочим поступлениям - 5,1%.

     Очевидной закономерностью является сокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фоне постоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых законодательством в течение 2004 - 2010 г.г.

     Важно отметить, что сложившаяся в переходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения). В связи со значительной неравномерностью социально-экономического развития муниципалитетов основная часть налоговых доходов (63 %, или 460,3 млрд. руб.) аккумулируется в бюджетах городских округов. В бюджетах муниципальных районов остается 29% средств (213,4 млрд. руб.), а в бюджетах поселений всего 8% (58,6 млрд. руб.).

     Таким образом, общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов противоречива. Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. По данным Счетной палаты, лишь 2% муниципальных образований финансово самодостаточны; такие же оценки дает Совет Федерации. Таким образом, зависимость местных бюджетов от внешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов (таблица. 1).

     Представленные  данные позволяют сделать вывод, что городские округа – наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования. 21,6% городских округов относятся к категории, где доля дотаций в доходах бюджетов (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%. Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100%.

     Таблица 1.

     Степень дотационности местных бюджетов в, %

     (Данные  мониторинга Министерства финансов  РФ)

     Неуклонное  снижение (почти двукратное за анализируемый  период) доли доходов муниципальных бюджетов произошло при относительно стабильной доле их расходов в общем консолидированном бюджете РФ (падение менее, чем на 1/10). Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы.

     Диаграмма 1. Структура доходов местных бюджетов 

     Согласно  Диаграмме, в структуре доходов местных бюджетов  налоговые доходы практически равнозначны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений. 

     Диаграмма 2. Структура налоговых доходов  местных бюджетов в Российской Федерации  

     Отраженные  в диаграмме данные подтверждают факт сужения базы местных бюджетов. За ними осталось всего два местных  налога (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Формирование тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению.

     Наиболее  ущербным в экономической базе муниципального управления является то, что в доходной базе бюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов, которые в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции. Данные диаграммы 2 показывают символическую роль собственно местных налогов в налогово-доходной базе местных бюджетов в Российской Федерации.

     Остается  очевидным то, что, имея слабую базу по собственным доходным источникам, местные бюджеты в существенной степени зависят от федерального и регионального законодательства. Только два налога (земельный и налог на имущество физических лиц) являются местными. Формирование налоговой базы по имущественным налогам выявило ряд серьезных проблем. По оценке специалистов — муниципалов и сотрудников налоговой службы, — существующий информационный обмен между регистрирующими и налоговыми органами несовершенен и требует доработки. Информация, предоставляемая регистрирующими органами для исчисления налогов, не точна, часть ее представляется на бумажных носителях.