Органы государственной власти. 2
План
1 Понятие и признаки
органов государственной
принцип их формирования
2 Виды органов государственной
власти
Литература
1 Понятие и признаки
органов государственной
принцип их формирования
Российская Федерация осуществляет свои многообразные функции через государственные органы. Эти органы в своей области и своими специфическими методами выражают организаторскую роль государства в обществе. Никакой орган государственной власти не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Но для того, чтобы добиться такого единства всех органов власти, государство создает строгий порядок организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе, по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.
Государственный орган (орган государства) - это составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти.
Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков.
1. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией законами или другими правовыми актами, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти. Так, Конституция РФ указывает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ.
2. Орган государственной власти наделен властными полномочиями, т. е. его решения носят обязательный для всех характер, и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Органы власти издают правовые акты, которые устанавливают порядок использования гражданами тех или иных своих прав, регулируют отношения между гражданином и государством. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения), границы которой очерчиваются предельно четко для того, чтобы орган государственной власти не превышал власти и не вторгался в сферу деятельности других органов государственной власти. Компетенция обычно устанавливается при самом создании того или иного органа законами, указами, положениями и другими нормативными правовыми актами, хотя впоследствии она может этими же актами изменяться и дополняться.
Компетенция свойственна органу государственной власти как самостоятельному звену государства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Не имеют компетенции, как правило, внутренние подразделения органа государственной власти, вследствие чего эти подразделения не могут рассматриваться как органы государственной власти. В то же время в структурах исполнительной власти существуют самостоятельные подразделения (например, Департамент морского транспорта в Министерстве транспорта РФ), которые также являются органами исполнительной власти.
3. Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами. Речь идет только об основных формах и методах, поскольку в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер.
Из названных признаков органа государственной власти видно, что не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учебное заведение и т. д., хотя они тоже влияют на использование гражданином тех или иных своих прав и свобод. Но эти государственные учреждения являются звеном соответственно какого-либо экономического министерства, государственного комитета по высшему образованию и т. д., которые сами выступают как органы государственной, а точнее, исполнительной власти.
Органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Такими являются Президент РФ, президенты республик и губернаторы (главы администраций) субъектов РФ, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил.
Наряду с органами государственной власти в Российской Федерации действуют органы местного самоуправления. Эти органы обладают особой природой, они согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако указанные выше три основных признака органа власти - определенный порядок создания, властные полномочия и определенный порядок деятельности - применимы и к органам местного самоуправления. Хотя самоуправление - это не государственная власть, но оно не может осуществляться без соответствующих органов, наделенных определенной компетенцией, правом принимать обязательные решения, прибегать к принуждению и т. д.
Принцип формирования органов государственной власти. Государственные органы образуются в точном соответствии с законом. Их состав определяется Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе нормативно-правовыми актами. Порядок образования государственных органов регламентируется федеральными законами (о выборах депутатов в Государственную Думу, о выборах депутатов в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, о Правительстве Российской Федерации и т.п.). Только федеральным законом или федеральным конституционным законом учреждаются органы судебной власти. Аналогичным образом (через конституции, уставы и законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов РФ.
Порядок создания органа может предусматривать
участие в создании не одного, а
нескольких органов государственной
власти (например, аудиторы Счетной
палаты назначаются поровну
Каждый государственный орган имеет четко определенную законом структуру, осуществляет свою деятельность в присущих ему организационно-правовых формах. Так, основной формой деятельности парламента России - Федерального Собрания - Конституция РФ (ст.99,100) называет заседание каждой из его палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Процедура работы палат парламента Российской Федерации определяется их регламентами.
Совокупность органов
Государственная власть в России осуществляется на основе конституционного принципа разделения властей. В соответствии с этим система органов государственной власти Российской Федерации состоит из органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ).
В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введен в Конституцию РСФСР, но нарушения этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция РФ фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя.
Важной особенностью российской Конституции (хотя эта особенность присуща и ряду других стран) является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Однако Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов – Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признается главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и др.). Таким образом, конституционная конструкция власти «1+3» фактически оборачивается конструкцией «2+2». Впрочем, соединение функций главы государства и главы исполнительной власти встречается часто (например, в США).
Конкретное содержание принципа разделения властей состоит в следующем.
– законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом,
– исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту,
– между законодательным и
– судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно,
– ни одна из трех властей не должна
вмешиваться в прерогативы
– споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным Судом;
– конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
Хотя такое содержание принципа разделения властей в российской Конституции прямо не закреплено, оно, безусловно, присуще ей в силу логики закрепленных в ней правил взаимоотношения трех властей. Эти правила пока установлены только на федеральном уровне, но нет сомнения, что они будут продублированы и на уровне субъектов Федерации. Это предусмотрено ст. 77 Конституции РФ.
Может показаться, что соблюдение принципа разделения властей не является очень сложным из-за очевидной рациональности его предписаний. Но на практике это не так. Столкновение политических интересов в условиях сегодняшних демократических преобразований сплошь и рядом принимает форму борьбы полномочий, прав и компетенции. Создание действенного правового механизма разрешения таких конфликтов – важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов.
2 Виды органов государственной власти
В зависимости от критерия органы государственной власти могут быть классифицированы на несколько групп.
1. По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на:
- федеральные органы;
- органы государственной власти
субъектов Российской
Федеральные органы, или органы государственной власти Российской Федерации, включают Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а также органы исполнительной власти (федеральные министерства и ведомства) и суды Российской Федерации.
В систему органов государственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые их конституциями (уставами) и законами. Не всегда органы субъектов РФ образуют единую иерархическую структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральные и органы субъектов РФ в смысле полной самостоятельности последних, поскольку эти органы строятся на основе строгой централизации.
Внутри федеральных органов государственной власти можно выделить группу высших органов - Президент РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, поскольку в подчинении у этих органов (у судов) есть и "низшие" органы. Но существуют однопорядковые федеральные органы государственной власти, которые "высшими" называть нельзя, т. к. они не образуют структуры, в которой бы существовали их "низшие" звенья (например, Конституционный Суд РФ). Вообще же деление на высшие и местные органы государственной власти и управления было свойственно прежним советским конституциям. В ныне действующей Конституции РФ отсутствует деление на высшие и местные по причине последовательного построения органов государственной власти на началах демократического федерализма и местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ (ст. 77) система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, а в пределах своего ведения и полномочий они обладают всей полнотой государственной власти. Эти органы государственной власти также включают глав администраций (президентов, глав государств, губернаторов), возглавляющих систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные органы судебной власти.
Органы местного самоуправления образуются самостоятельно и весьма разнообразны. Природа этих органов, теоретически отражающая отличие государственной власти от самоуправления, на практике мало чем отличается от назначения, функций и порядка формирования органов государственной власти. Здесь, однако, в большей мере проявляется выборность, более широко осуществляется связь с населением.
2. В Российской Федерации, т. е. на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, органы государственной власти делятся на:
- органы законодательной власти,
- органы исполнительной власти,
- органы судебной власти.
Следовательно, каждый из органов этих трех ветвей власти может называться органом государственной власти. Такое деление органов государственной власти сформулировано самой Конституцией РФ в связи с закреплением в ней принципа разделения властей (ст. 10).
Органы законодательной власти включают: Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и законодательные органы субъектов РФ.
Законодательные органы одновременно являются представительными органами, т. е. представляющими и выражающими интересы народа. Эти органы, имеющие в субъектах РФ самые различные названия, обладают исключительным правом на принятие законов - Федеральное Собрание - для всей территории страны, а органы законодательной власти субъектов РФ - для своих территорий.
Государственная Дума избирается гражданами,
а Совет Федерации формируется
на основе представительства
Органы законодательной власти иногда наделяются определенными полномочиями по участию в назначении должностных лиц, но основная их функция состоит в принятии законов.
Органы исполнительной власти
наиболее разветвлены и многообразны.
Именно они организуют исполнение законов
и указов главы государства, издают большое
количество организационно-
В республиках президентского типа,
к которым относится и
Органы исполнительной власти могут действовать на началах как коллегиальности (например, Правительство РФ и правительства субъектов Федерации), так и единоначалия (министерства). В силу такого различия статусов Правительство РФ может принимать решения только на заседаниях с участием всех членов Правительства, а министр принимает решения и издает постановления самостоятельно, хотя наиболее важные постановления обычно обсуждаются на совещательном органе (коллегии) при министре.
Органы исполнительной власти могут иметь различную подчиненность. Некоторые из них выходят прямо на Президента РФ (Министерство обороны, Федеральная служба безопасности и др.), другие - на Председателя Правительства РФ. Но все равно вся система органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, действует под руководством Президента РФ. В некоторых субъектах РФ, особенно в республиках, наряду с президентом республики существует премьер-министр (Татарстан и др.), и тогда роль президента республики аналогична роли Президента РФ. В других же субъектах глава администрации ни с кем не делит высшую исполнительную власть, а потому выступает как глава исполнительной власти, которому подчиняются все органы этой ветви власти.
Органы судебной власти - это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды (например, окружные арбитражные суды) и суды в субъектах РФ. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает, что суды в субъектах РФ создаются и действуют как часть единой судебной системы. Судебные органы действуют посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.
3. Федеральные органы государственной власти с особым статусом.
Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти.
К числу таких органов относятся следующие федеральные органы государственной власти.
Прокуратура Российской Федерации. Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура регламентируется Конституцией РФ в ст. 129, находящейся в гл. 7 "Судебная власть". Но прокуратура не является судебным органом, а одна из основных ее функций - надзор за соблюдением прав и свобод человека, за исполнением законов и др. - непосредственно не связана с деятельностью судебной власти. Прокуратура к тому же принимает участие в правотворческой деятельности, осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и уголовное преследование, а также ряд многих других функций.
Прокуратура действует на основе Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", который, в частности, запрещает вмешательство кого бы то ни было в осуществление прокурорской деятельности. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, что, однако, нельзя рассматривать как установление полной подотчетности прокуратуры.
Центральный банк Российской Федерации. Статус Центрального банка РФ определяется Конституцией и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Конституция РФ (ч. 1 и 2 ст. 75) устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Его основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, и эту функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Банк России не подчиняется Правительству РФ, хотя действует с ним во взаимодействии. Он подотчетен Государственной Думе, которая назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя Банка, а также членов Совета директоров. Банк представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет, а также аудиторское заключение.
В то же время в Законе указывается, что в пределах своих полномочий Банк России независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Все эти нормы создают Банку
России уникальный статус. Руководство
Банка создается и в
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" в рамках своих задач Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Этот орган, предусмотренный Конституцией РФ, осуществляет контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и федеральной собственности и др. Председателя Счетной палаты и половину аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя и вторую половину аудиторов - Совет Федерации. Функции Счетной палаты достаточно широки, ни один орган государственной власти не вправе отказать ей в требуемой информации, в проведении ревизий и проверок. Ее предписания носят обязательный характер.
Счетная палата регулярно представляет
Совету Федерации и Государственной
Думе информацию о ходе исполнения
федерального бюджета и результатах
проводимых контрольных мероприятий.
Она взаимодействует с контроль
Пределы взаимодействия Счетной палаты с органами исполнительной и судебной власти пока выявлены без достаточной ясности. Из-за коллизии самих же федеральных законов полномочия Счетной палаты входят в противоречие с независимым статусом Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, основывающимся на принципе разделения властей. Финансовый контроль и ревизионные проверки со стороны Счетной палаты не без оснований воспринимаются этими органами как нарушение своей независимости и недопустимый, согласно Конституции РФ, контроль за своей внутренней деятельностью.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Этот орган осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также по проведению референдумов РФ.
Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов, назначаемых Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (по 5 членов каждым из этих органов). Издаваемые комиссией инструкции и разъяснения обязательны для всех избирательных комиссий в Российской Федерации, а по существу носят нормативный характер, регулируя практически все сферы подготовки и проведения выборов.
Особый статус Центральной избирательной комиссии проявляется также в полном отсутствии подконтрольности и подотчетности по отношению к какому-либо органу государственной власти.
Уполномоченный по правам человека. Этот орган государственной власти предусмотрен Конституцией РФ, которая устанавливает, что Уполномоченного по правам человека назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума. Права и задачи этого должностного лица определяются Федеральным конституционным законом. Уполномоченный призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытекает, что при осуществлении функций он должен оставаться независимым и неподотчетным каким-либо государственным органам и должностным лицам.
Академии наук. В соответствии с Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" Российская академия наук, отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств) являются государственными академиями наук - некоммерческими организациями, которые наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации, Федеральным законом и уставами, в том числе правом на создание, реорганизацию, ликвидацию подведомственных организаций (включая организации научного обслуживания и организации социальной сферы), закрепление за подведомственными организациями федерального имущества, а также правом на утверждение уставов подведомственных организаций и назначение руководителей подведомственных организаций, финансируются из федерального бюджета.
Высшим органом управления государственной
академии наук является общее собрание
государственной академии наук, которое
формируется в предусмотренном
уставом государственной
Государственные академии наук создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.