Органы исполнительной власти. 3

Введение

     Тема «Органы исполнительной власти» является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать «правом организации управления» (организационным административным правом), и включает такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).

Законодатель не устанавливает понятие органа исполнительной власти,                      ограничиваясь лишь указанием на существование  единой системы государственных органов исполнительной власти  и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, ,112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных  законах, законах субъектов РФ и иных нормативных   правовых актах их полномочий. В ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы»,  «исполнительные органы государственной власти (ч. 3 преамбулы  вышеназванного Закона определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ» и органы исполнительной власти субъекта РФ» используются в законе   в одном значении).                  

     I.   Понятие и правовой статус органов   исполнительной власти          

Орган исполнительной власти — это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством Пользования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее:               

1. Государственно-правовая  природа органов исполнительной  власти обусловлена конституционным  разделением государственной власти  на законодательную, исполнительную  и судебную. Наличие в системе  государственной власти исполнительных  органов — следствие нормативного  закрепления принципа разделения  властей.

2. Органы исполнительной  власти — это внешняя форма  выражения исполнительной власти. Они образуются для практической  реализации функций и задач  самой исполнительной власти, посредством  которой, как известно, осуществляется  государственное управление в  экономической, социально-культурной  и административно-политической  сферах жизни общества.    

3. Работа органов исполнительной  власти строится в соответствии  с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;                              

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;              

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;                              

г) единство системы государственной власти;     

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.         

4. Главная задача, органа, исполнительной власти - правоисполнительная деятельность т.е. исполнение действующих законов и, иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнение всеми субъектами права.

5. Деятельность органов  исполнительной власти по своему  содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный  и распорядительный характер; в  результате этой деятельности  решаются и реализуются государственные  задачи и функции.         

6. Существует организационная  структура органа исполнительной  власти, т.е. наличие в нем государственных  должностей функциональных структурных  подразделений (департаментов, отделов, управлении, главных управлений  и т.д.), способствующих наиболее  эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.                   

  7. Органы исполнительной  власти наделены государством  особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах;  приказах и т.д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, взывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;                     

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной  власти постоянно и непрерывно  действует на определенной территории  РФ.     

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормотворческой деятельности, т. е. правом издания: актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления.

10. Определен нормативно  установленный порядок образования, формирования  реорганизации и  ликвидации органа исполнительной  власти.      

11. Каждый орган исполнительной  власти имеет свое наименование. 

12. Федеральными законами  и законами субъектов РФ предусмотрена  ответственность органов исполнительной  власти и их должностных лиц.

13. Орган исполнительной  власти— юридическое лицо —  имеет гербовую печать, может  вступать в гражданско-правовые  отношения.

14. Финансирование органа  исполнительной власти осуществляется  за счет средств федерального  бюджета или средств бюджета  субъекта РФ, предусмотренных отдельной  статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.

II. Президент Российской  Федерации  и исполнительная власть.          

Конституция РФ определяет статус Президента РФ как главы  государства. Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит в систему какой - либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой, ни одной из трех ветвей государственной власти.

 Президент РФ как  глава государства имеет множество  важнейших полномочий, которые связаны  с организацией и деятельностью  государственных органов исполнительной  власти:

1) гарантирует права и  свободы человека и гражданина, которые реализуются чаще; всего  в области организации и функционирования  государственного управления;

2) формирует Правительство  РФ;

3) предлагает для одобрения  Государственной Думе Федерального  Собрания кандидатуру Председателя  Правительства РФ. (В конечном  счете Президент РФ может назначить  на эту должность свою кандидатуру.);    

4) обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие  органов государственной власти  РФ;

5) вправе принимать или  отклонять отставку Правительства  РФ;

6) определяет внутреннюю  и внешнюю политику Российской  Федерации (тем самым он оказывает  огромное влияние на содержание  деятельности высшего органа  исполнительной власти в стране);                                

7) вправе приостанавливать  дёйствие актов органов исполнительной  власти субъектов РФ в случае; противоречия этих актов Конституции  РФ, федеральным законам, международным  обязательствам России или нарушения  прав и свобод человека и  гражданина, но только до решения  данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

8) вправе использовать  согласительные процедуры для  разрешения разногласии между  органами исполнительной власти  Российской Федерации и органами  исполнительной власти субъектов  РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа  исполнительной власти. В случае  не достижения согласованного  решения Президент РФ может  передавать разрешение спора  на рассмотрение соответствующего  суда: так, ряд споров о компетенции  разрешается Конституционным Судом  РФ.

9) представляет Государственной  Думе Федерального Собрания кандидатуру  для назначения на должность  Председателя Центрального банка  РФ; ставит перед Государственной  Думой вопрос об освобождении  его от должности;

10) по предложению Председателя  Правительства РФ назначает: на  должность и освобождает от  должности заместителей Председателя  Правительства РФ, федеральных министров 

11) представляет  Совету  Федерации Федерального Собрания  кандидатуры для назначения на  высшие судебные должности, а  также кандидатуру Генерального  прокурора РФ;

12) формирует и возглавляет  Совет Безопасности РФ;

13) формирует и осуществляет  руководство Администрацией Президента  РФ;                           

14) утверждает военную  доктрину Российской Федерации;

15) назначает и освобождает  от должности полномочных представителей  Президента РФ в российских  регионах;

16) назначает и отзывает  дипломатических представителей  РФ в иностранных государствах  и международных организациях.

Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии.

    Реализуя свои полномочия. Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество указов я распоряжений Президента РФ.

Высшие должностные лица субъектов РФ — краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — подчиняются Президенту РФ по предметам ведения Российской Федерации и осуществления полномочий российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента РФ, которая является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ.       

III. Виды органов  исполнительной власти

Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, не дает их полного перечня; неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти» отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели их управленческих органов. При этом законы и положения о всех звеньях управления обязательно должны включать все элементы их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.              

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, роли и масштабу деятельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия решений, способу образования, характеру компетенции, в связи, с чем представляется важным вопрос классификации этих органов. В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти:     

1. По уровню нахождения  органа в системе исполнительной  власти Российской Федерации (в зависимости от федеративного государственного устройства страны):

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт- Петербург), автономной области и автономных округов.

Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок разрешения споров и коллизий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.                   

2. По субъекту, в ведении  которого находится право формировать (учреждать) органы: 

а) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;

б) органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов РФ.

Органы исполнительной власти, формируемые в субъектах РФ, могут находиться в так называемом двойном подчинении, т. е. подчиняться не только президентам, главам администраций, но и соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Например, управление внутренних дел МВД России, действующее в субъекте РФ, подчиняется и главе администрации, и министру (министерству) внутренних дел РФ.

3. По способу и процедуре  формирования (учреждения) органов:

а) органы руководители, которых (главы исполнительной власти) избираются населением соответствующей территории (например, президенты и председатели правительств республик, главы администрации краев и областей, городов федерального значения);

б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами (глава Государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации, - высшее должностное лицо).        

4. По организационно-правовым  формам.

а) правительства (советы министров, которые имеют статус правительств), например Правительство РФ, Правительство республики, города федерального значения, краев, областей;

б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых областей субъектов РФ);

в) государственные комитеты (республиканские);

г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут иметь свои территориальные органы государственного управления);

д) администрации;              

е) мэрии;  

ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы (они образуются в качестве структурных подразделений, как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ).

5. По характеру компетенции (или содержанию деятельности):

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми  или большинством отраслей и сфер деятельности (управления)  по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей территории;

 б) органы отраслевой  компетенции осуществляют управление; подчиненными им отраслями в  различных сферах государственной  деятельности. Ими являются, как  правило, федеральные и республиканские  министерства и образуемые ими  иные отраслевые органы государственного  управления. В субъектах РФ также  создаются органы отраслевого  управления, выступающие структурными образованиями (например, администраций краев, областей) и осуществляющие деятельность в рамках конкретной отрасли управления;

в) органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или, для большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.

6. По порядку принятия  управленческих решений (правовых  актов управления):

а) коллегиальные органы;       

б) единоначальные органы.

IV. Правительство  Российской Федерации

Правовую основу организации и деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, в том числе Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данная система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.  

Правительство РФ осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. При этом Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство РФ — это высший орган исполнительной власти, хотя слово «высший» применительно к этому федеральному органу в Конституции РФ не употребляется. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

V. Федеральные  органы исполнительной власти

Конституция РФ устанавливает систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Основным критерием систематизации этих органов является разграничение в Конституции РФ полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведений Российской Федерации относятся  установление системы федеральных органов исполнительной власти порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной, власти представляет  собой совокупность органов государственного управления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными моральными нормативными правовыми актами и имеющие специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления.                 

К числу федеральных органов исполнительной власти относятся следующие:

1.  Правительство РФ.                      

2. Федеральные министерства, которые являются федеральными  органами исполнительной власти.

3. Федеральные службы  являются федеральными органами  исполнительной власти, осуществляющими  функции по контролю и надзору  в установленной сфере деятельности, а также специальные функции  в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

4. Федеральные агентства  являются федеральными органами  исполнительной власти, осуществляющими  в установленной сфере деятельности  функции по оказанию государственных  услуг, по управлению государственным  имуществом и правоприменительные  функции, за исключением функций  по контролю и надзору.

VI. Органы исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется  в 89 субъектах РФ. Конституция РФ определила основные начала в образовании региональных исполнительных органов самым общим образом. Отсутствие конкретизированного законодательства в данной сфере породило множество проблем в административной организации субъектов РФ. Органы исполнительной власти в настоящее время создаются и действуют:

1) в республиках, имеющих  свои конституции, которые определяют  основные начала создания Системы  республиканских исполнительных  органов;

2) в краях и областях, устанавливающих системы органов  исполнительной власти в своих  уставах;

3) в автономных образованиях  ;

4) в городах федерального  значения (Москве и Санкт - Петербурге);

В целях преодоления противоречий регионального законодательства 90-х гг., регламентирующего порядок формирования системы органов исполнительной власти в субъектах РФ, федеральным законодателем были установлены рамочные условия и принципы, на которых должно происходить формированием региональной системы органов исполнительной власти. В связи с этим был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Субъекты РФ формируют свои системы органов исполнительной власти в соответствии с законами, которые устанавливают общие принципы организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

  В соответствии с  вышеназванным Законом система  исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ устанавливается  ими самостоятельно. Перечень исполнительных  органов субъекта РФ определяется  высшим должностным лицами субъекта  РФ (руководителем высшего исполнительного  органа государственной власти  субъекта РФ) в соответствии с  Конституцией (уставом) субъекта РФ.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти  во главе с высшим исполнительным органом  государственной субъекта РФ, который возглавляет руководитель  ( президент республики, губернатор, глава администрации).  Конституцией (уставом) субъекта РФ вводится должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет в данном случае высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается на срок не более пяти лет (и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд) гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Им может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ имеет важные полномочия:                     

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении Внешнеэкономических связей, при этом оно вправе подписывать договоры и соглашения от имени, субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным органом государственной власти субъекта РФ;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством  субъекта РФ;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной _власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;