Органы исполнительной власти как субъекты административного права. 2

                                                       Введение

     Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с  законодательством, наделена правом выступать  по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.

     Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства  и выступает от его имени, наделен  государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве  органа издавать юридические акты от имени государства, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических  актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

     Основная  задача органов исполнительной власти является осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного права.

     В отличие от органов законодательной  власти органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это означает не только координацию деятельности этих органов, но и обязательность указаний и решений федеральных исполнительных органов для исполнительных органов субъектов Федерации.

      Однозначного  понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли  после принятия Конституции РФ 1993 года, которая и стала новым законодательным базисом для исполнительной власти. 

1. Федеральные органы  исполнительной власти: принципы деятельности, обязанности, права, гарантии, ответственность.                     

     Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении её функций множеством субъектов.

     Органы  исполнительной власти являются частью государственного аппарата и выполняют  значительный объем функций государства. Их главное отличие от законодательных  и судебных органов заключается  в назначении, содержании деятельности и методах работы. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но и вправе сами издавать в пределах своей компетенции  акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.¹

     В своей работе органы исполнительной власти руководствуются следующими принципами:

     1) В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются, прежде всего, на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и её субъектов.

     2) Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма, но не равен ему потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеральному устройству. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и субъектов Российской Федерации в пределах, определённых законодательством.

     Децентрализация означает закрепление законодательством  предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые  он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны  вышестоящих органов.

     Сочетание централизации и децентрализации  в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать её единство в многообразии.

     3) Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

     Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации.

               Государственное управление можно определить как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. Исполнительная власть представляет собой подсистему, ветвь государственной власти, которая осуществляет исполнительно-распорядительную  деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.²

                             Правительство Российской Федерации

     Конституция РФ устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурных сферах. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

     Правительство РФ возглавляет Председатель Правительства. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу; представляет правительство за пределами территории Российской Федерации; ведёт заседания правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты правительства; представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации; информирует президента о работе правительства.

     Заместители Председателя Правительства РФ в соответствии распределением обязанностей между ними координируют работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов.

     Федеральные министры как члены Правительства  участвуют в подготовке его решений  и обеспечивают их исполнение.

     Федеральные министерства и иные федеральные  органы исполнительной власти подчиняются  Правительству и ответственны перед  ним за выполнение порученных задач.³

     В соответствии с Федеральным конституционным  законом Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует предоставленное ему  право законодательной инициативы.

     Одной из основных функций Правительства  является организация исполнения федеральных  законов, систематический контроль, за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых  мер по устранению допущенных нарушений.

     В соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Правительство руководит  работой федеральных министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Правительство Российской Федерации для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов.⁴ Назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов власти. Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно вправе утверждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

     Правительство Российской Федерации осуществляет также иные полномочия, возложенные  на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

     Правительству Российской Федерации принадлежит  право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое  оно осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную  Думу. Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и  выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. Правительство представляет Государственной  Думе федеральный бюджет и информирует  её о ходе его исполнения.

     Правовыми формами реализации Правительством своих полномочий являются постановления  и распоряжения, которые обязательны, к исполнению в Российской Федерации.

     Основной  формой деятельности Правительства  как коллегиального органа являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Они  могут носить открытый и закрытый характер. Подготовка и проведение заседания осуществляются в соответствии с регламентом Правительства РФ.

     Для обеспечения деятельности Правительства  создан Аппарат Правительства РФ, который работает под руководством Председателя Правительства. Возглавляет  его Руководитель Аппарата, являющийся федеральным министром, или заместителем Председателя Правительства. Аппарат  Правительства РФ осуществляет подготовку и организационное обеспечение  заседаний Правительства, координирует усилия органов и организаций  по обеспечению реализации полномочий Правительства, организует контроль за выполнением его решений. Руководитель аппарата правительства назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Председателя Правительства.

     Организационная структура аппарата правительства  включает в себя руководство аппарата и подразделения аппарата — департаменты, управления и секретариаты председателя правительства и его заместителей. В составе департаментов и  управлений создаются отделы. В аппарате правительства могут образовываться также самостоятельные отделы, полномочия которых и рассматриваемые ими  вопросы устанавливаются руководителем  аппарата. Структурные подразделения  аппарата правительства осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии между собой.

     Конституция РФ не устанавливает сроки полномочий Правительства. Однако в связи с избранием нового Президента, Правительство слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции РФ).

     Для решения оперативных вопросов в  правительстве действует Президиум  Правительства. Заседания президиума проводятся по мере необходимости. Решения  принимаются большинством голосов  от общего числа членов президиума и не могут противоречить решениям, принятым на заседаниях правительства. Правительство же, может отменить любое решение президиума. На заседаниях президиума рассматриваются любые  вопросы, относящиеся к сфере  деятельности правительства, в том  числе предварительно — принципиальные вопросы, вносимые на заседания правительства, и принимаются решения, за исключением  тех, которые принимаются исключительно  на заседаниях правительства.

     В систему федеральных органов  исполнительной власти входят кроме  Правительства РФ и другие органы исполнительной власти. Их структурный состав разнообразен и включает различные органы государственного управления, осуществляющие полномочия исполнительной власти.

     Министерство  Российской Федерации – как и  другие федеральные органы исполнительной власти – это самостоятельный  орган системы. Он имеет центральный  аппарат, реализующий функции данного  органа в пределах определенной компетенции  по предметной области государственного управления, которая входит в его  ведение.⁵

    Федеральные министерства являются единоначальными органами. Они возглавляются министрами, которые по должности входят в состав Правительства и обладают решающими полномочиями по всем вопросам компетенции возглавляемых ими министерств.

      Посредством закрепленных за  федеральным министерством функций  оно обеспечивает единство деятельности  находящихся в его ведении  федеральных служб и федеральных  агентств. Руководит федеральным  министерством Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения  конституционных полномочий Президента  РФ либо подведомственности Президенту  РФ в соответствии с законодательными  актами РФ. Вместе с тем следует  отметить, что федеральное министерство  не вправе осуществлять функции  по контролю и надзору, правоприменительные  функции, а также управлять  государственным имуществом, кроме  случаев, устанавливаемых указами  Президента РФ.

    Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и  реализации государственной политики применительно к соответствующей  отрасли; анализ состояния и тенденций  развития в соответствующей отрасли; оценка и формирование правовых и  экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли, проведению структурных преобразований в отрасли деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли.

    Федеральное министерство характеризуется как  федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию  в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

    Принадлежность  нормотворческой функции именно федеральным министерствам существенно  отличает их от иных федеральных органов  исполнительной власти. Федеральное  министерство, с одной стороны, является ответственным за точное и неуклонное исполнение законов, а, следовательно, за состояние дел в порученной ему сфере, а с другой - обязано  таким образом регулировать общественные отношения, чтобы государственное  управление в порученной сфере осуществлялось надлежащим образом.

                                       Федеральные службы

       Федеральная служба, являясь федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющая функции по контролю  и надзору в порученной сфере  деятельности. Основными целями федеральной службы являются: реализация государственной политики в установленной сфере деятельности посредством контрольной (надзорной) деятельности (лицензионной, регистрационной и иной разрешительной деятельности) с целью обеспечить выполнение требований нормативных правовых и нормативно-технических актов субъектами общественных отношений (государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, гражданами (апатридами, бипатридами); обеспечение вышеназванных субъектов и иных заинтересованных лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы и т.д. Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

    В пределах своей компетенции федеральная  служба может взаимодействовать  с контрольно-надзорными органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно  либо через свои территориальные  органы путем: совместного проведения контрольных и надзорных мероприятий; делегирования части полномочий при проведении государственного контроля и надзора в порученной сфере; заключения соглашений о сотрудничестве.

    Федеральная служба образована и действует в  качестве отраслевого органа государственного управления. Соответственно, во вновь  утвержденных Правительством РФ положениях обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная  служба осуществляет возложенные на нее функции.

      Федеральная служба несамостоятельна  и подчиняется вышестоящим органам  государственной власти. При этом  она может быть подчинена как  одному органу, так и двум одновременно, двойственность подчинения выражается  в том, что Президент (Правительство), РФ утверждает положение о  конкретной службе, назначает и  освобождает от должности руководителей  службы, издает обязательные для  исполнения службой нормативные  правовые акты. В свою очередь, регламентирующее ее деятельность федеральное министерство, которому служба подведомственна, утверждает ежегодный план и основные показатели деятельности службы, а также отчет об исполнении плана; вносит по представлению руководителя службы проект положения, проекты других нормативных правовых актов, касающихся ее деятельности, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников; в целях реализации поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения и контролирует их исполнение.

    Руководители  федеральных служб не входят в  Правительство РФ, их интересы в  данном органе власти представляют соответствующие  федеральные министры.

    Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная  служба по надзору в установленной  сфере деятельности может иметь  статус коллегиального органа. Федеральная  служба в пределах своей компетенции  издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых  указами Президента РФ).

                                      Федеральные агентства

    Федеральное агентство в пределах своих полномочий оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в установленной сфере. Осуществлять нормативно-правовое регулирование федеральное агентство имеет право исключительно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

    Осуществляет  свою деятельность непосредственно  либо через свои территориальные  органы и подведомственные ему федеральные  государственные учреждения, а также  во взаимодействии с представителями  Президента РФ в федеральных округах, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов  РФ, местного самоуправления, предпринимателями, общественными и иными объединениями  граждан.

    В соответствии с Указом Президента РФ №314 в систему федеральных органов исполнительной власти наряду с федеральными министерствами, федеральными службами входят федеральные агентства.

    Указ  допускает три варианта подчиненности  федеральных агентств, что обусловливает  особенности статуса каждой из групп: основная группа федеральных агентств подчинена федеральным министерствам, другая группа находится в подчинении Президента РФ и третья - в подчинении Правительства РФ. Однако и правовой статус каждой из указанных групп  не одинаков.

    Федеральные агентства по общему правилу наделены такими государственными функциями, как  управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, за исключением функций по контролю и надзору. Только в случаях, установленных  Президентом РФ или Правительством РФ, федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование  и иные функции, в том числе  контрольные.

    Таким образом, некоторые федеральные  агентства по своему правовому статусу  таковыми не являются, а представляют собой органы с набором функций  федеральных служб и федеральных  министерств.

    Федеральное агентство действует на основе единоначалия, и возглавляет его руководитель (директор) федерального агентства, который не входят в состав Правительства РФ.

    В соответствии с принятыми положениями  федеральные агентства осуществляют свои функции непосредственно или  через свои территориальные структуры  во взаимодействии с иными органами государственной власти.

    Одна  из основных функций федеральных  агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных  услуг. Это предполагает необходимость  четко определить содержание государственных  услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное  агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность.

    Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное  агентство в пределах своей компетенции  издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной  сфере деятельности, а также функции  по контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ).  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Органы исполнительной  власти субъектов  федерации: обязанности,  права, гарантии, ответственность.                      

     В единую систему исполнительной власти РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти входят органы исполнительной власти субъектов РФ, которые образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти РФ. Принцип единства этой системы предполагает, что в нее входят высшие должностные лица - главы исполнительной власти субъектов РФ. В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации нет единообразия: имеются Президенты, главы субъектов Федерации или главы их администраций.⁶

     Это означает, что их отношения с руководящими органами федеральной исполнительной власти включает элементы организационной  подчиненности. Они подчиняются  федеральному Президенту и федеральному Правительству по предметам совместного  ведения Федерации, и ее субъектов.

     В соответствии со ст. 11 Конституции, органы исполнительной власти субъектов Федерации  образуются самими субъектами Федерации, имеющими свои уставы и законодательство. Правовое положение этих органов  исполнительной власти определяется самими субъектами Федерации.

     Полномочия  субъектов Федерации по организации  собственной системы органов  исполнительной власти конкретизируются в их конституциях и уставах. Содержание этих полномочий составляют:

     Право разрабатывать и принимать соответствующие акты, являющиеся правовой основой, системы органов исполнительной власти субъектов Федерации;

     Право самостоятельно избирать организационно-правовые формы органов исполнительной власти, устанавливать их структуру, распределять функцию и компетенцию между различными видами органов;

     Право проводить мероприятия по образованию органов исполнительной власти (выборы, формирование, назначение и т.п.);

     Право осуществлять политико-правовое, организационное и ресурсное обеспечение деятельности такой системы органов исполнительной власти.

     Обязательное вхождение главы территории (глава республики, области, края) в систему исполнительной власти;

     Обязательное наличие органа общей компетенции субъекта Федерации;

     Подотчетность органов исполнительной власти законодательному и представительному органам по вопросам исполнения законов субъекта Федерации.

     Государственно-правовая природа субъектов РФ весьма различна. С одной стороны, республики, вошедшие в состав РФ со своими конституциями  и вытекающими отсюда особенностями  организации исполнительной власти; с другой стороны - края и области, т.е. типично административно-территориальные  единицы, живущие по собственным  уставам; с третьей стороны - автономные образования (область и округа) как  форма государственного определения  малых народов; в-четвёртых, города федерального значения (г. Москва и  г. Санкт-Петербург), в ряде случаев  превосходящие по своему потенциалу все иные образования в отдельности, а иногда и вместе взятые.

     В силу этого в настоящее время  приходится учитывать существенные различия в организованных системах органов исполнительной власти на соответствующих  уровнях Российской Федерации.