Органы местного самоуправления в системе управленческо-правовых отношений

Оглавление: 

Введение 

     Развитие  России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация  власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной  власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации. Обязанностью же федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления.

     Словарь С.И. Ожегова дает следующее определение  термину «местное самоуправление»: «Внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе»¹.

     В целом местное самоуправление - это  многозначное понятие, которое можно  понимать в нескольких аспектах.

     Первый  аспект. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

     Второй  аспект. Местное самоуправление - это  право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

     Третий  аспект. Местное самоуправление - это  сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

     Четвертый аспект. Местное самоуправление - это  одна из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия.

     Пятый аспект. Так как местное самоуправление направлено на управление обществом, оно  является одним из видов социального  управления.

     Органы  местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной, т.е., местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства - в первую очередь житель и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.

     В процессе осуществления органами государственной  власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами. Поэтому задача данной работы  -  провести исследование этого взаимодействия и сделать вывод о том, какое место органы местного самоуправления занимают в существующей системе административно-правовых отношений. 
 
 
 
 
 

1. Органы  местного самоуправления в системе      управленческо-правовых отношений

     Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы, связанные  с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого отдельно взятого поселения или иной населенной местности.

     Интересы  этих территориально обособленных частей государства (точнее, их населения) рассматриваются  в качестве самостоятельных интересов, имеющих государственное значение, но не подчиненных интересам федеральной власти.

     Местное самоуправление в странах, где оно  развито, используется в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование  государственных ресурсов. Обеспечение  гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения, и, следовательно, государственные средства на решение данной задачи должны выделяться независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах, экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты зачастую состоят на 40 - 70% и даже более из дотаций, перечисляемых из бюджетов вышестоящих уровней публичной власти.

     Чаще  всего позитивная роль местного самоуправления особо проявляется в периоды  кризисных ситуаций в стране, когда  происходит ослабление центральной  власти, и она становится в принципе неспособной вникать во все дела на местах. Так, поднятое реформами императора Александра II земское и городское самоуправление сыграло важнейшую роль в преодолении «кризиса Крымской войны» 50-х годов XIX в.; с помощью нэпа, неотъемлемой составной частью которого было усиление самоуправленческих начал местных Советов, был преодолен тяжелейший кризис 1916 - 1920 гг.; политически и экономически сильное местное самоуправление начала 90-х годов прошлого века в значительной мере смягчило негативные последствия развала СССР и политики «шоковой терапии».

     В Российской Федерации появилось  немало публикаций по проблематике, связанной  с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам. Споры ученых, в основном, касаются вопросов содержания самого определения «местное самоуправление».

     Одни  утверждают, что местное самоуправление - это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным  элементом института гражданского общества. В поддержку данного  тезиса приводится ст. 12 Конституции РФ, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения вопросов, не имеющих общегосударственного или регионального (субъекта Российской Федерации) значения, не требующих концентрации материальных и финансовых ресурсов, значительно превышающих собственные возможности муниципальных образований, а также административной поддержки федерального или регионального уровней власти. Однако, существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности местного самоуправления требованиям Хартии. Как справедливо указывают ее критики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличии противоречий между ст. 12 Конституции РФ и Хартией, поскольку в Хартии нет положений, предписывающих вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Для оценки рассматриваемой нормы Конституции с точки зрения соответствия ее нормам Европейской хартии местного самоуправления недостаточно простого сравнения текстов.

     Анализ  Хартии позволяет утверждать следующее.

     А. Норма о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти", служит основанием для утверждения  о необходимости осуществления  публичной власти в муниципальных  образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами государственной власти.

     Такое следствие применения российской конституционной  нормы в полной мере соответствует  положениям Хартии, а именно: о приверженности принципу децентрализации власти (преамбула); об осуществлении местного самоуправления "советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" (ст. 3).

     В качестве косвенного аргумента в  подтверждение соответствия данного  следствия применения российской конституционной  нормы принципам Хартии следует  указать, что в ст. 7 Хартии, озаглавленной "Условия осуществления полномочий на местном уровне", излагаются положения, относящиеся исключительно к выборным лицам.

     Б. Реализация нормы Конституции России о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти", препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностные лица) местного самоуправления.

     Такой результат применения рассматриваемой  конституционной нормы соответствует  требованиям ст. 8 Хартии ("Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления"), в частности, нормам Хартии о том, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" (п. 1); "любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов" (п. 2).

     В. Обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти исключает возможность определения компетенции органов и должностных лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям ст. 4 Хартии: "Сфера компетенции местного самоуправления". В названной статье Хартии, в частности, указано, что основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены Конституцией или законом (п. 1); а полномочия органов местного самоуправления "могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом" (п. 4).

     Анализ  иных норм Хартии не дает оснований для вывода о том, что реализация рассматриваемой нормы ст. 12 Конституции России препятствует в какой-либо мере их реализации.

     Другие  ученые считают, что ключевым в содержании определения местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление - это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

     Представляется, что оба изложенных подхода абсолютизируют различные отдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.

     Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ и Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривает, что местное  самоуправление - это форма осуществления власти народа (т.е. институт, обладающий публично-властными полномочиями), подлежащая реализации на всей территории Российской Федерации, а не только в местах проявления инициативы граждан. Таким образом, местное самоуправление - это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия - в гораздо более широкой вариативности организационных форм осуществления местного самоуправления, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований (местных сообществ).

     Итак, местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституцией РФ определено: «Народ  осуществляет свою  власть непосредственно,  а  также через органы государственной  власти  и органы местного самоуправления»², а также: «В Российской  Федерации признается  и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»³.

     В части 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти.

     Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

     Именно  местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной  власти к гражданину. При этом население  даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление.

     К органам местного самоуправления относятся:

• Представительные органы самоуправления;
• Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);
• Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);
• Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

     Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

     Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения. Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации определяются и формы их взаимоотношений.

     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. в ст. 5 и 6 устанавливает параметры осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти федерального и регионального уровней по местному самоуправлению допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

     Важное  значение в этой связи приобретает  материально-отраслевая структура  предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включающая в себя и вопросы местного самоуправления. Организация любой системы или  комплекса управления должна базироваться, естественно, на твердой, т.е. объективной, основе как изначальном факторе построения последующих структур. В организации государственного руководства отраслями такой основой служит отрасль, о которой сказано выше как о структуре, сложившейся в процессе общественного развития. Отрасль, конечно, материальная и, по крайней мере, признанная государством⁴.

     Анализ  содержания конституционных норм, закрепляющих основы правового регулирования  местного самоуправления в Российской Федерации, говорит о том, что в них только очерчиваются общие контуры материально-отраслевой структуры вопросов местного значения: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения (ст. 130, 132 Конституции).

     Дальнейшее  раскрытие содержательной стороны  материально-отраслевой структуры  вопросов местного значения происходит в федеральном законодательстве по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации. В первую очередь это относится к упоминавшемуся уже выше Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. В нем закрепляется перечень вопросов местного значения (вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно) и вопросов местного значения межпоселенческого характера (вопросы местного значения, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно).

     Указанные перечни составляют правовую основу материально-отраслевой структуры  местного самоуправления в Российской Федерации. Ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. относит к вопросам местного значения:

• формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за его исполнением;
• установление местных налогов и сборов;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения;
• содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;
• обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
• организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек и т.д.

     В данном случае в качестве примера  приведена только часть вопросов местного значения и только в целях  иллюстрации объема материально-отраслевой структуры вопросов местного значения. При этом необходимо учитывать, что этот перечень является открытым⁵.

     В то же время значительная часть вопросов местного значения входит в предмет  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, очерченный в ст. 72 Конституции, за исключением п. "н". И соответственно, правовое регулирование по этим вопросам осуществляется в первую очередь на федеральном и региональном уровнях. Например, ст. 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан⁶, ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре⁷, ст. 84 Лесного кодекса Российской Федерации⁸ и т.д.

     В силу того что общие принципы организации  местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления не могут устанавливать самостоятельно предметы своего ведения, т.е. регулировать свою компетенцию. Это позволяет сделать вывод о том, что главная роль в разрешении проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между органами государственной власти и местного самоуправления в области регулирования местного самоуправления принадлежит именно государству и органам государственной власти в пределах их полномочий⁹.  

2. Взаимодействие  органов местного самоуправления и  органов государственной  власти

     При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных  полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий. Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России и др.

     Формы взаимоотношений органов государственной  власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных  государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий. Координация действия органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает в себя:

1. участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
2. подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг, согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов, выдачу разрешений органам местного самоуправления на отдельные юридические действия.

     Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании норм законодательства Российской Федерации, участвовать в разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти  Российской Федерации.

     Материально-отраслевая структура местного самоуправления говорит о том, что местное  самоуправление и его организационно-правовое содержание в современном виде и состоянии является не только логическим продолжением государственного управлением делами общества на местах. Местное самоуправление детерминирует, адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций и интересов. И именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи. Государственное управление и местное самоуправление, при организационной самостоятельности последнего (ст. 12 Конституции РФ), в правовом выражении являются самостоятельными элементами единого механизма правового регулирования общественных отношений. И в этой связи исследование правовых проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления в условиях современного федеративного государственного устройства России и организационной самостоятельности муниципальной власти является по-прежнему актуальным. Проблема построения сбалансированной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления"¹⁰.

     В юридической науке к настоящему времени не сформировалось общего доктринального подхода к проблеме соотношения  государственного и муниципального управления. В определенной мере это  обусловлено и объективными условиями  становления и развития правовых основ местного самоуправления в современной России. Первое десятилетие XXI в. ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику.

     Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы реформа  со временем все более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции¹¹.

     Кроме того, как уже мной говорилось, Конституция России, как нормативно-правовой акт прямого действия, закрепляет только базовые принципы системы органов местного самоуправления, к числу которых относятся следующие концептуальные положения:

     1) местное самоуправление составляет  одну из основ конституционного  строя. Власть в России осуществляется  непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 16);

     2) местное самоуправление (в том  числе и его органы) самостоятельно  в пределах собственной компетенции  (ст. 12);

     3) органы местного самоуправления  не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

     4) общие принципы определения системы  местного самоуправления, а следовательно,  и органов местного самоуправления  находятся в совместном ведении  Федерации и ее субъектов (п. "н" ст. 72);

     5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131);

     6) органы местного самоуправления  самостоятельно решают вопросы  местного значения (ст. 130, 132). Ограничение  государством деятельности органов  местного самоуправления по вопросам  местного значения не допускается (ст. 133);

     7) органы местного самоуправления  могут наделяться законом отдельными  государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств. Реализация  переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132);