Органы внешних сношений. 2
1. Система органов внешних сношений (внутригосударственных и внешних).
Органы внешних сношений – органы государства, посредством которых осуществляются его связи с другими государствами и иными субъектами международного права.
Органы внешних сношений подразделяются на внутригосударственные и зарубежные. Внутригосударственные органы являются либо органами общей компетенции, либо специализированными. Органы общей компетенции образуют глава государства, парламент и правительство.1
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Согласно ст. 86 Конституции РФ Президент: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
Он назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации принимает законы, в том числе по вопросам международных отношений, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира. К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории.
Правительство Российской Федерации согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации.
От имени Правительства подготавливаются и заключаются международные договоры РФ, именуемые межправительственными договорами. Председатель Правительства Российской Федерации ведет переговоры и подписывает такие договоры. К компетенции Правительства относятся утверждение, принятие договоров по вопросам, относящимся к его ведению. Оно принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества, защищает граждан РФ за пределами ее территории.2
К специализированным органам относятся: министерство иностранных дел, министерство внешнеэкономических связей, таможенные органы, пограничная служба.
Основными задачами министерства иностранных дел являются:
- реализация внешнеэкономического курса России;
- координация международных связей субъектов РФ;
- обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов России на международной арене;
- защита прав и интересов граждан и юридических лиц страны за рубежом;
- обеспечение дипломатических и консульских сношений России с иностранными государствами, сношений с международными организациями;
- координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.3
Зарубежные органы – расположены за пределами государства и выполняют функции защиты прав и интересов своего государства, граждан и юридических лиц.
Зарубежные органы подразделяются на постоянные (дипломатические представительства, консульские учреждения, торговые представительства, представительства при международных организациях) и временные (делегации государств на сессиях международных организаций, на международных конференциях, специальные миссии).
Торговые представительства – зарубежные органы государства, осуществляющие внешнеторговую деятельность на государственном уровне.
На торговые представительства распространяется действие норм Венской конвенции о дипломатических сношениях.
Функции:
а) представляют интересы государств в области внешней торговли и содействуют развитию торговли;
б) производят различные операции по внешней торговле;
в) выдают разрешение на совершение в стране пребывания действий по внешней торговле государственными предприятиями, а также утверждают сделки по внешней торговле;
г) изучают общие экономические условия и торговую конъюнктуру страны пребывания.
Ответственность по обязательствам торгового представительства несет ответственность государство. В качестве ответчика торговое представительство может выступать перед иностранными судебными органами лишь по спорам, вытекающим из торговых сделок, заключенным торговым представительством и при том только в тех государствах, в которых правительство РФ выразило согласие на подчинение торгового представительства местному суду по указанным вопросам.
Развитие взаимодействия государств обусловило распространение такой формы представительства как специальные миссии. Конвенция о специальных миссиях 1969г., определяет миссии, как временное представительство государства, которое направляется одним государством в другое государство с согласия последнего для решения специальных вопросов или для выполнения специального задания.
Особенно высоко значение миссий на высшем уровне с участием глав государств и правительств.
Специальные миссии могут направляться и приниматься без наличия дипломатических или консульских отношений между государствами, а разрыв этих отношений не прекращает деятельности специальных миссий.
Граждане принимающего государства не могут назначаться в состав специальной миссии иначе, как с согласия этого государства, причем это согласие может быть в любое время аннулировано.
Дипломатические представительства – орган аккредитующего государства, учрежденный на территории государства пребывания для поддержания дипломатических отношений между ними.
Учреждение дипломатического представительства осуществляется по взаимному согласию, выраженному в форме совместного коммюнике, обмена нотами, что часто совпадает с достигнутой договоренностью об установлении дипломатических отношений.
Установлены следующие виды дипломатических представительств:
1) посольства
– представительство высшего
уровня, возглавляется чрезвычайным
и полномочным послом, к ним
приравниваются
2) миссии – представительства, возглавляемые чрезвычайными и полномочными посланниками или постоянными поверенными в делах;
3) иные официальные представительства, имеющие специфический статус (например, представительство РФ в Ватикане и наоборот).
Все дипломатические представительства имеют официальный правовой статус, одни и те же привилегии и иммунитеты.
Дипломатическое представительство состоит из главного представительства, дипломатического и административно-технического и обслуживающего персонала.
Члены дипломатического персонала – лица, имеющие дипломатический ранг, который присваивается дипломатам в соответствии с существующими в стране правилами прохождения дипломатической службы (послы, посланники, советники, торговые представители).
Дипломатический ранг сохраняется пожизненно. К дипломатическому персоналу относятся также торговые представители и их заместители, военные атташе, 1,2,3 секретари и специалисты по областям сотрудничества.
В Российской Федерации устанавлены следующие дипломатические ранги:
- чрезвычайный и полномочный посол, чрезвычайный и полномочный посланник 1 и 2 класса, первый секретарь 1 и 2 класса, второй секретарь 1 и 2 класса, 3 секретарь, атташе.
Дипломатические ранги посла и посланника присваиваются Президентом РФ, а остальные ранги – министерством иностранных дел РФ.
Административно-технический персонал включает в себя заведующего канцелярией, финансовых работников, переводчиков, делопроизводителей. К обслуживающему персоналу относятся врачи, курьеры, шоферы, повара.
Главы представительств государств согласно ст.14 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961г. делятся на 3 класса:
- послов и нунциев, аккредитируемых при главах государств;
- посланников и интернунциев, аккредитируемых также при главах государств;
- класс поверенных в делах, аккредитируемых при министрах иностранных дел.
Класс главы дипломатического представительства определяется соглашением заинтересованных государств. Назначение главы представительства осуществляется в соответствии с общепринятыми международными правилами и национальным законодательством аккредитирующей страны и сводится к следующим стадиям:
- запрос агремана – согласие государства пребывания на назначение данного лица в качестве главы дипломатического представительства;
- издание после получения агремана акта, оформляющего назначение представительства;
- вручение верительных грамот, т.е. документа, удостоверяющего официальный статус главы дипломатического представительства и аккредитирующего в этом качестве в государстве пребывания.
Верительные грамоты подписываются главой аккредитирующего государства и адресуются главе государства, принимающего дипломатического представителя.
Аккредитирующее государство может назначить главу представительства в одно или несколько государств, если не заявлено возражений со стороны любого из этих государств.
Члены дипломатического персонала назначаются аккредитирующим государством без предварительного запроса. Назначение производится ведомством иностранных дел. Своеобразно решается вопрос относительно военного атташе. Согласно Венской конвенции государство пребывания может предложить, чтобы имена военного, морского или авиационного атташе заранее сообщались, с целью их одобрения.
В Российской Федерации действует правило, предусматривающее обязательное согласие на назначение того или иного лица в качестве военного атташе.
Прекращение дипломатической миссии может произойти при:
разрыве дипломатических отношений;
вооруженном конфликте;
исчезновении одной из сторон в качестве субъекта международного права (например, в результате слияния с другим государством);
Функции члена дипломатического персонала могут прекратиться в связи с:
отозванием аккредитирующим государством;
объявлением его persona non grata (нежелательным лицом);
в случае так называемого дисмисла, т.е. объявления дипломата частным лицом;
инсуррекции, т.е. отказа дипломата выполнять свои функции.
Функции дипломатического представительства:
представительство аккредитирующего государства в государстве пребывания;
защита в государстве пребывания интересов аккредитирующего государства и его граждан в пределах, допустимых международным правом;
ведение переговоров с правительством государства пребывания;
выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредитирующего государства;
поощрение дружеских отношений между аккредитирующим государством и государством пребывания и развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры, науки.
Посольство РФ является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Посольство учреждается по решению Правительства РФ, в связи с установлением на основании указа Президента дипломатических отношений с соответствующим государством.
Посольство входит в систему министерства иностранных дел и обеспечивает проведение единой политической линии в РФ в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов, российских государственных учреждений, организаций, предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ.
Основные задачи и функции:
- представительство РФ в государстве пребывания;
- обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ;
- выполнение поручений Президента, Правительства, министерства иностранных дел;
- изучение деятельности других государств, международных организаций в регионе;
- обеспечение сотрудничества с государством пребывания;
- участие в подготовке проектов международных документов;
- защита прав и интересов российских граждан и юридических лиц;
- выполнение консульских функций, общее руководство деятельностью консульских учреждений.
Посольство возглавляет чрезвычайный и полномочный посол РФ. В случае его отсутствия – временный поверенный в делах Российской Федерации, назначаемый из числа старших дипломатических сотрудников посольства.
2. Дипломатические и консульские привилегии и иммунитеты.
Работники дипломатических представительств пользуются определенным иммунитетом (изъятие из-под юрисдикции государства пребывания) и привилегиями (льготами, преимуществами). Иммунитет и привилегии предоставляются не для личных выгод, а с целью создать максимально благоприятные условия для осуществления функций дипломатических представительств.
В Венской конвенции 1961г. дипломатические иммунитеты и привилегии подразделяются на иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и личные иммунитеты и привилегии членов дипломатического персонала и их семей.
К первой группе относятся:
1) неприкосновенность
помещений дипломатических
2) иммунитет имущества и средств передвижения, корреспонденции и архивов.
Средства передвижения не могут быть подвергнуты обыску, реквизиции, аресту. Это не исключает права ГИБДД фиксировать нарушения правил уличного движения и сообщать о них в Министерство иностранных дел РФ. Иммунитет транспортных средств не распространяется на водителей, если они не являются дипломатами.
Дипломатические представительства обладают привилегией пользоваться своим государственным флагом и эмблемой, внеочередной телеграфной и телефонной связью. Дипломатическая почта не подлежит вскрытию, а сопровождающие ее дипломатические курьеры пользуются личной неприкосновенностью.
3) фискальный иммунитет – освобождение от прямых налогов;
4) таможенный иммунитет – освобождение от пошлин на предметы, предназначенные для личного пользования, личный багаж не подлежит досмотру. Исключение составляют случаи, когда есть серьезные основания полагать, что он содержит предметы, запрещенные к ввозу или вывозу. В таком случае досмотр должен производиться в присутствии дипломата или его представителя.
Ко второй группе относятся:
1) неприкосновенность личности.
Свобода передвижения по территории государства пребывания с учетом правил о закрытых зонах. Дипломат не обязан давать свидетельские показания в судах страны пребывания, но это не исключает согласия дипломата дать такие показания по просьбе властей страны пребывания.
2) иммунитет от уголовной, гражданской и административной юрисдикции, но иммунитет от гражданской юрисдикции имеет ограничения, которые относятся к тем случаям, когда дипломат выступает не в официальном качестве. Можно предъявлять судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат или член его семьи владеет лично, иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследника, иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой они занимаются в целях личной выгоды, хотя Венская конвенция в принципе запрещает заниматься в стране пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.
Государства могут пользоваться в полной мере правом защиты своего суверенитета, пресекая преступные акции некоторых дипломатических представителей. Дипломат Андрей Князев 27 января 2001 года, находясь в нетрезвом состоянии, сбил своим автомобилем в Оттаве двух канадок. Одна из них, адвокат Кэти Маклейн, скончалась на месте, другая – Кэтрин Доре – попала в тяжелом состоянии в больницу.
Канадский суд предъявил российскому дипломату обвинение в непреднамеренном убийстве и управлении машиной в нетрезвом состоянии и требовал, чтобы он отбывал наказание в местной тюрьме. Однако Министерство иностранных дел отказалось лишить его дипломатического иммунитета, и 29 января Князев вернулся в Москву. Тверской муниципальный суд Москвы, приговорил дипломата к четырем годам в «колонии-поселении».
В октябре 1998 года во Владивостоке бывший генконсул США Даглас Кент, сидя за рулем служебного «Шевроле» и грубо нарушив правила дорожного движения, сбил иномарку. Ее пассажир, 23-летний Александр Кашин, получил перелом позвоночника и, несмотря на операции, стал инвалидом – ноги потеряли чувствительность, и Саша передвигается на инвалидной коляске. Господин Кент сразу после клиники оплатил пострадавшему пребывание в пригородном владивостокском санатории и, видимо, посчитав, что исполнил свой долг до конца, скрылся в неизвестном направлении. Следствие полностью доказало вину дипломата, и дело было направлено в один из районных судов Владивостока. Неизвестно, сколько бы оно там пылилось, если бы не откликнулись по ту сторону океана адвокаты юридического офиса Джона Галагера из Филадельфии (штат Пенсильвания). В интересах пострадавшего ими был подготовлен иск в федеральный суд восточного региона Пенсильвании. Назначению даты слушания дела мешает одно: умышленное уклонение ответчика от получения иска лично в руки. Сюжет почти детективный. Не без труда, но было установлено, что из Владивостока Дагласа Кента перебросили в «горячую точку» – аж в Сектор Газа, где виновник ДТП влился в состав спецподразделения гражданских наблюдателей от ООН. Но и там Кент разъезжал столь «лихо», что был лишен водительских прав. Казалось бы, крах карьеры. Но Даглас Кент вернулся в Вашингтон и добился восстановления на работе в госдепартаменте. Но там отказываются давать домашний адрес ответчика – господин Кент, дескать, имеет право на частную жизнь, и незваные гости ему ни к чему.4
3) неприкосновенность жилища, таможенный, фискальный иммунитет. Иммунитетом пользуются и члены семьи дипломата, совместно с ним проживающие, если они не являются гражданами государства пребывания.
Предоставляя иностранным дипломатическим представительствам и их персоналу «все возможности для выполнения функций представительства» (ст. 25 Венской конвенции), государства, включая Российскую Федерацию, исходят из того, что дипломатический персонал и все лица, пользующиеся привилегиями и иммунитетами, «обязаны уважать законы и постановления государства пребывания. Они также обязаны не вмешиваться во внутренние дела этого государства» (п.1 ст.41 Конвенции).
История дипломатии дает немало примеров такого вмешательства. В октябре 1969 года посол Бельгии в Бурунди был объявлен «персоной нон грата» и был вынужден покинуть страну. Объясняя свое решение, власти Бурунди сообщили об участии посла и правительства Бельгии «в заговоре с целью свержения существующего режима». Министр иностранных дел Бурунди Л. Нтуваришира отметил: «Расследование обстоятельств заговора выявило также, что подлинным его мотивом было недовольство некоторых держав политикой независимости и неприсоединения к блокам, которую проводит наше правительство».5
Консульские учреждения в отличие от дипломатических представительств функционируют не в масштабах всего государства пребывания, а в пределах консульского округа, определяемого по взаимному соглашению.
Консульские отношения возникают с установлением дипломатических отношений, а при их отсутствии на основе специального соглашения заинтересованных государств. Консульские функции выполняются как специальными консульскими учреждениями, так и дипломатическими представительствами, в составе которых создаются консульские отделы.
Предусмотрено 4 вида консульских учреждений: генеральные консульства, консульства, вице – консульства, консульские агенства.
В консульских отношениях РФ наиболее распространены генеральные консульства. На территории РФ действуют генеральные консульства США (в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Владивостоке), Японии (в Санкт-Петербурге, Владивостоке), КНР (в Хабаровске), ФРГ (в Санкт-Петербурге), Монголии (в Иркутске) и т.д.6
Консул назначается ведомством иностранных дел с уведомлением страны пребывания. При этом назначаемому консулу выдается специальное удостоверение о его полномочиях – консульский патент. Патент выдается главой государства, главой правительства или министром иностранных дел (в РФ – министр иностранных дел).
Страна, принимающая консула, выдает ему специальное разрешение на исполнение обязанностей консула – консульскую экзекватуру. С момента ее получения начинается деятельность консула.
Заведующий консульским отделением при дипломатическом представительстве не нуждается в получении консульского патента и консульской экзекватуры. Его назначение происходит в порядке, установленном для дипломатического персонала.
Кроме штатных консулов практике известны нештатные (почетные) консулы.
Нештатный консул – лицо, не состоящее на государственной службе представляемого государства, но выполняющее по его поручению и с согласия государства пребывания консульские функции.
Нештатными консулами могут быть граждане представляемого государства, государства пребывания или третьего государства. Назначается в тех случаях, когда содержание штатного консула себя не оправдывает из-за недостаточного развития связей. За выполнение консульских функций нештатный консул жалованья не получает, но может обращать в свою пользу консульские сборы.
В настоящее время за рубежом действует свыше 2200 консульских загранучреждений (в том числе консульские отделы посольств и самостоятельные консульства) Российской Федерации, практическая деятельность которых, как она определена Консульским уставом 1976г. и Положением о консульском учреждении Российской Федерации от 1998г., направлена на защиту прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц.
Функции консульских учреждений:
- паспортно-визовая работа: выдача, продление, аннулирование паспортов или других проездных документов представляемого государства, а также выдает и продлевает визы и другие аналогичные документы лицам, направляемым в представляемую страну;
- учет граждан представляемого государства, проживающих или находящихся на территории консульского округа, включая учет и выполнение формальностей, связанных с воинской повинностью и призывом граждан;
- регистрация актов гражданского состояния: регистрация рождения и смерти граждан страны консула с выдачей соответствующих свидетельств; регистрация брака между гражданами представляемого государства с выдачей свидетельства о браке, если это допускается государством пребывания; производство усыновления (удочерения), если усыновляемый и усыновитель – граждане представляемого государства;
- нотариальные действия: составление и прием на хранение завещаний граждан своей страны;
- удостоверение подписи на сделках и других актах;
- перевод и удостоверение перевода документов на государственный язык представляемого государства и государства пребывания;
- вопросы опеки и попечительства для граждан своей страны, если это не противоречит законодательству обоих стран;
- меры по обеспечению наследства, открывшегося в стране пребывания; присутствие при описи наследства;
- участие в принятии мер для его сохранности;
- правовая защита граждан представляемого государства: право свободно сноситься со своими гражданами, посещать их, обеспечивать адвоката, предложить переводчика или самому выступать в этом качестве. При аресте или лишении свободы в иной форме – не позднее трех дней с этой даты – консул должен быть извещен об этом;
- в отношении транспортных средств своего государства осуществляет надзор и инспекцию в отношении судов, плавающих под флагом своего государства, а также самолетов, зарегистрированных в этом государстве, равно, как и в отношении их экипажей. Осматривают суда и самолеты, оформляют судовые документы, расследуют любые происшествия, имевшие место в пути, разрешают споры между капитаном и экипажем.7
В рамках своей компетенции консульские должностные лица должны предоставлять российским гражданам, временно находящимся в консульском округе, информацию и разъяснения относительно их пребывания в иностранном государстве и оказывать им помощь и содействие, и в частности:
информировать о законах, правилах и обычаях страны пребывания, особенностях правового положения иностранцев.
Нарушение иностранцами режима регистрации, передвижения по стране и правил устройства на работу может повлечь за собой штраф, тюремное заключение и высылку из страны с одновременным запрещением на въезд в страну на срок до десяти лет. Переезд из одной европейской страны в другую без визы (т.е. нелегальный въезд), проживание по просроченной визе и т.п., как правило, влекут за собой аналогичные санкции. Иностранцу, нарушившему законодательство и высланному за это из одного государства – члена Шенгенского соглашения, грозит запрет на въезд во все страны шенгенского пространства;
в случае ареста или задержания принимать все меры по выяснению обстоятельств ареста или задержания граждан Российской Федерации и защите их нарушенных прав. Обязан требовать разрешения на встречу с ним, а также следить, чтобы в отношении граждан Российской Федерации строго соблюдались процессуальные нормы, обеспечивающие их право на защиту и объективный ход расследования.8
Консул имеет право и обязан обращаться с запросом к надлежащим официальным органам не только по жалобам и претензиям граждан, но и по своей собственной инициативе, и истребовать сведения относительно любого дела и инцидента;
принимать все необходимые меры по обеспечению безопасности российских граждан при стихийных бедствиях или возникновении чрезвычайных ситуаций, а в случае необходимости – и эвакуации из страны;
по заявлениям заинтересованных лиц или по поручению руководства принимать меры по розыску пропавших без вести граждан Российской Федерации в пределах консульского округа; обычно этот розыск осуществляется с помощью местных правоохранительных органов;
оказывать содействие гражданам Российской Федерации, проживающим или временно находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме, предусмотренных ст. 32 Конституции РФ, в соответствии с законами Российской Федерации;
в случае утраты паспорта гражданином Российской Федерации оформить ему свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. Утрата загранпаспорта при любых обстоятельствах представляет собой чрезвычайное происшествие. Существует следующий порядок оформления свидетельства на возвращение. Утративший паспорт гражданин РФ заполняет заявление установленного образца в присутствии консульского должностного лица. Кроме этого, он должен представить протокол (справку) органов внутренних дел страны пребывания о подтверждении факта его обращения по поводу утраты паспорта, а также две фотографии. После получения ответа на запрос в органы внутренних дел Российской Федерации ему выдается свидетельство на возвращение;
