СОДЕРЖАНИЕ 

Введение

1. Предоставление  жилых помещений по договорам  социального найма: основания  и порядок

Заключение

Список  использованных источников и литературы 

      Введение 

     Фундаментальные изменения, происшедшие в социальной и экономической сфере российского  общества в связи с переходом  к рыночным отношениям, потребовали  преобразования традиционных гражданско-правовых институтов, содействующих удовлетворению первостепенных интересов широкого круга людей, прежде всего, в слоях  малоимущего населения. В числе  таких институтов особое место занимает социальный наем жилого помещения. В  советское время посредством  данного гражданско-правового института  обеспечивалась потребность в жилье  всех нуждающихся, независимо от их имущественного положения. В условиях изменившихся отношений собственности, а также  благосостояния российского населения  социальный наем жилых помещений  перестал быть преимущественной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан.

     Однако  нельзя недооценивать значимость договора социального найма жилого помещения, который сегодня используется как  инструмент социальной политики государства. В соответствии с п. 1 ст. 7 Конституции  Российской Федерации наша страна - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека. Такой подход предполагает ответственность  государства перед личностью  и возлагает на него обязанность  осуществлять заботу о малоимущих и  иных наименее социально защищенных слоях общества, не имеющих возможность  самостоятельно решить свою жилищную проблему. В настоящее время значительное число российских семей по причине  низкой платежеспособности не в состоянии  улучшить свои жилищные условия с  использованием рыночных механизмов. По официальной статистике на настоящее  время в очереди на получение  жилья состоит 6% всех семей страны, до 2004 г. состояло 11%.¹

     Развитие  социального найма жилого помещения  в условиях рыночных отношений требует  эффективного правового механизма, обеспечивающего четкость и полноту  его регулирования. Вместе с тем, как показал анализ нормативно-правовых актов, а также судебной практики по исследуемой проблеме, в гражданском  и жилищном законодательстве о социальном найме, есть пробелы и противоречия, что усложняет его практическое применение. Так, большое количество вопросов вызывает определение правовой природы договора социального найма  жилого помещения, его места в  системе гражданских обязательств. В связи с изменением социально-жилищной функции государства путём перехода от обеспечения всеобщего права  граждан на получение жилого помещения  по договору социального найма к  обеспечению им только малоимущих граждан  и граждан, имеющих специально предусмотренное  на это законом право, в исследовании нуждается субъектный состав договора, а также его содержание.

      1. Предоставление  жилых помещений  по договорам социального  найма: основания  и порядок

     Социальному найму жилых помещений посвящены  статьи раздела III Жилищного кодекса  РФ от 29.12.2004 г. (далее - Кодекс). Данный раздел содержит две главы, в которых  определяются основания и порядок  предоставления жилого помещения по договору социального найма, а также  устанавливаются основные правила  о таком договоре, конкретизирующие соответствующие положения ГК РФ. Напомним, что ГК РФ (ст. 671-688 гл. 35) установлены  нормы о найме жилых помещений, которые (за исключением ст. 672) используются при заключении договоров найма  в отношении объектов, относящихся  ко всем видам жилищного фонда, выделяемым в зависимости от формы собственности  на такие объекты, - частному, государственному, муниципальному (гл. 2 раздела I Кодекса).

     По  договору найма жилого помещения  одна сторона - собственник жилого помещения  или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование  для проживания в нем (п. 1 ст. 671 ГК РФ). Нанимателем по такому договору может быть только физическое лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный  гражданин, лицо без гражданства). Что  касается юридических лиц, то им жилое  помещение может быть предоставлено  во владение и (или) пользование на основе договора аренды или иного договора. При этом юридическое лицо может  использовать жилое помещение только для проживания граждан (п. 2 ст. 671 ГК РФ).

     Приведенное определение договора найма жилого помещения является универсальным  и охватывает две разновидности  такого договора.

     Первая - договор коммерческого найма, предметом  которого являются объекты жилищного фонда, находящиеся в частной, государственной или муниципальной собственности и относящиеся к жилищному фонду коммерческого использования (в соответствии с целевой классификацией видов жилищного фонда, установленной в ст. 19 Кодекса). Данному виду договора найма посвящены ст. 671, 673-688 ГК РФ.

     Вторая  разновидность указанного договора - договор социального найма, заключаемый  в отношении только тех объектов, которые входят в состав государственного или муниципального жилищного фонда  и относятся к жилищному фонду  социального использования. Социальному  найму в ГК РФ посвящена ст. 672, которой, в частности, установлено, что такой договор заключается  по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. При этом к договору социального  найма жилого помещения применяются  также правила ст. 674, 675, 678, 680, п. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Кроме того, к указанному виду договора могут применяться  и другие положения ГК РФ, однако это возможно только в случаях, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.

     В связи с этим Кодекс достаточно детально урегулировал отношения, связанные  с социальным наймом. Отношения, подобные тем, которые регламентированы разделом III Кодекса, прежде регулировались гл. 1 и 2 раздела III ЖК 1983 г. и Основами (ст. 11-14, 20, 21 и др.). В этих правовых актах  понятия «наем жилого помещения», «договор найма жилого помещения» использовались не в том общем значении, которое  установлено в настоящее время  ГК РФ, и в основном соответствовали  современному понятию «договор социального  найма жилого помещения».

     Как уже отмечалось, предметом договора социального найма могут быть только те жилые помещения, которые  относятся к государственному или  муниципальному жилищному фонду. При  этом в собственности государства (Российской Федерации и ее субъектов), а также муниципальных образований  находятся жилые помещения различного целевого назначения - жилищный фонд социального  использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования (ст. 19 Кодекса). В соответствии с целями использования по договору социального найма предоставляются жилые помещения из жилищного фонда социального использования.

     Напомним, что согласно ч. 2 ст. 15 Кодекса жилым  помещением признается изолированное  помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного  проживания граждан (отвечает установленным  санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Порядок признания помещения  жилым помещением и требования, которым  должно отвечать жилое помещение, устанавливаются  Правительством РФ в соответствии с  Кодексом, другими федеральными законами.

     К жилым помещениям относятся: а) жилой  дом, часть жилого дома; б) квартира, часть квартиры; в) комната (ст. 16 Кодекса).

     Согласно  ч. 3 ст. 40 Конституции РФ малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется  бесплатно или за доступную плату  в соответствии с установленными законом нормами. Именно этот конституционный  принцип во многом предопределяет содержание статей гл. 7 Кодекса и многих других его положений.

     В соответствии с Кодексом нуждающимися в жилом помещении могут быть признаны: а) малоимущие граждане, б) иные категории граждан, определенные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 2, 3 ст. 49). Например, особенности  обеспечения жильем такой категории  граждан, как инвалиды, предусмотрены  ст. 17 ФЗ от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»². Обеспечение жильем инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов и инвалидов боевых действий, а также иных категорий ветеранов осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных ст. 14-21 ФЗ от 12.01.1995 г. «О ветеранах» в редакции ФЗ от 02.01.2000 г. с последующими изменениями и дополнениями.

     Малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости  имущества, находящегося в собственности  членов семьи и подлежащего налогообложению, в порядке, установленном законом  соответствующего субъекта Российской Федерации³.

     Установление  порядка определения размера  дохода, приходящегося на каждого  члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан  малоимущими и предоставления им по договорам социального найма  жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к  компетенции органов государственной  власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 13 Кодекса). Ориентиром здесь  могут служить, например, положения  ФЗ от 05.04.2003 г. «О порядке учета доходов  и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими  и оказания им государственной социальной помощи»⁴. Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи был утвержден постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 г. № 512⁵.

     При признании гражданина малоимущим должны учитываться не только размер дохода, приходящегося на каждого члена  семьи, но и стоимость имущества, принадлежащего на праве собственности  членам его семьи и подлежащего  налогообложению. Введение такого критерия, как стоимость семейного имущества, направлено на обеспечение более  объективного подхода при решении  вопроса о признании лица малоимущим.

     Однако  Кодекс в данном случае не дает ответа на вопрос, кого можно считать членами  семьи. Это - существенный недостаток рассматриваемой  нормы, поскольку в результате создаются  неоправданные возможности для  расширительного толкования понятия  «члены семьи» на региональном уровне: порядок признания гражданина малоимущим должен определяться законами субъектов  Российской Федерации (ч. 2 ст. 49 Кодекса). Представляется, что поскольку в  данном случае мы имеем дело с очевидным  «пробелом» в правовом регулировании, во избежание неоднозначного толкования указанного понятия и ошибок в  правоприменении необходимо по аналогии закона (см. ч. 1 ст. 7 Кодекса) применять  правила ч. 1 ст. 69 Кодекса, устанавливающие  круг членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального  найма.

     Малоимущим  гражданам, признанным в установленном  порядке нуждающимися в жилых  помещениях, по договору социального  найма предоставляются жилые  помещения в муниципальном жилищном фонде.

     В соответствии со ст. 156 Кодекса граждане, признанные в  установленном порядке малоимущими, проживающие по договору социального  найма, освобождаются от внесения платы  за пользование жилыми помещениями. Таким образом, указанной категории  граждан жилые помещения по договорам  социального найма предоставляются  в пользование фактически бесплатно. Однако полезно обратить внимание на то, что при бесплатном предоставлении жилого помещения наниматель освобождается  от внесения платы только за пользование  таким помещением, но не от обязанности  оплачивать содержание и ремонт жилого помещения, а также вносить коммунальные платежи. Структура платы за жилое  помещение и коммунальные услуги определена в ст. 154 Кодекса.

     Нельзя  не обратить внимание на то, что согласно ст. 49 Кодекса основания признания  граждан нуждающимися в жилых  помещениях могут устанавливаться  не только Кодексом, но также другими  федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации. Представляется, что все такие основания было целесообразно исчерпывающим образом определить именно в Кодексе, ограничив возможность нормотворчества по этому вопросу. Поскольку это не сделано, нетрудно предположить, что люди, нуждающиеся в жилом помещении по объективным основаниям, указанным в Кодексе (ст. 51), могут быть «оттеснены» в очереди на получение жилья теми категориями граждан, жилищные интересы которых пролоббированы на федеральном и региональном уровнях. А с лоббизмом неразрывно связана и коррупция в представительных органах государственной власти.

     Положения Кодекса о правовом регулировании  оснований признания граждан  нуждающимися в жилых помещениях и порядка предоставления им жилья (ч. 3 ст. 49) следует толковать ограничительно: поскольку здесь говорится о  федеральных и региональных законах, постольку органы исполнительной власти федерального и регионального уровня не наделены правом определять основания  и порядок предоставления жилых  помещений по договорам социального  найма.

     Применявшееся до введения в действие Кодекса жилищное законодательство оперировало двумя  категориями, относящимися к нормированию жилой площади. Так, ст. 38 ЖК 1983 г. употребляла  понятие «норма жилой площади» для  обозначения предельного размера  жилого помещения, предоставляемого по договору найма (эта норма в последние  годы составляла 12 кв.м), за исключением  случаев, предусмотренных законодательством. При этом минимальный размер жилой  площади, предоставлявшейся по договору найма, устанавливался не ЖК 1983 г., а  в порядке, определяемом Правительством РФ.

     Нормой  предоставления площади жилого помещения  по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального  найма (ч. 1 ст. 50 Кодекса). Нетрудно заметить, что содержание понятия «норма предоставления», установленного в ч. 1 ст. 50 Кодекса, в целом соответствует содержанию понятия «социальная норма площади жилья», ранее предусмотренного Основами.

     Устанавливать норму предоставления уполномочены органы местного самоуправления. При  этом они должны учитывать достигнутый  на соответствующей территории уровень  обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма, и  другие факторы. Таким образом, муниципальным  органам предоставлены широкие  полномочия в этой сфере, что предполагает и перемещение ответственности  за принятые решения на низовые звенья так называемой «управленческой  вертикали».

     Для отдельных категорий граждан, предусмотренных  в ч. 3 ст. 49 Кодекса, при предоставлении таким гражданам жилых помещений  по договорам социального найма  могут применяться иные нормы  предоставления по сравнению с нормами, установленными для данной местности  соответствующим муниципальным  органом. Такие иные нормы предоставления могут быть введены только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование положений  ч. 3 указанной статьи позволяет утверждать, что упомянутые в ней иные нормы  предоставления не могут быть установлены  органами исполнительной власти как  федерального, так и регионального  уровня. Тем более невозможным  следует считать установление органами местного самоуправления для отдельных  категорий граждан специальных  норм предоставления жилой площади, отличающихся от общих норм, принятых для соответствующих местностей.

     В ч. 3 ст. 50 Кодекса предусмотрено, что федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма другим категориям граждан (т.е. гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, но не признанным малоимущими в установленном порядке - см. ст. 49 Кодекса), могут быть установлены иные нормы предоставления жилых помещений. Слово «иные» в данном случае означает, что нормы, введенные для отдельных категорий граждан указанными законами, могут отличаться от норм предоставления жилой площади, установленных для данной местности соответствующими органами местного самоуправления.

     Одним из федеральных законов, о которых  говорится в ч. 3 ст. 50 Кодекса, является, например, ФЗ от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которым постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 г. № 817 был  утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь.

     Учетной нормой площади жилого помещения  является минимальный размер площади  жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения  в целях их принятия на учет в  качестве нуждающихся в жилых  помещениях (ч. 4 ст. 50 Кодекса). Содержание указанного понятия предполагает, что  этот норматив используется исключительно  в целях принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых  помещениях.

     Как и в случае с определением нормы  предоставления (см. ч. 2 ст. 50 Кодекса), установление конкретного размера  учетной нормы Кодекс отнес к  компетенции органов местного самоуправления. При этом максимальный размер учетной  нормы может совпадать с размером нормы предоставления, установленной  для соответствующего населенного  пункта, или быть меньше указанного размера.

     Кодекс  в ч. 1 ст. 51 установил основания  признания гражданина нуждающимся  в жилом помещении, которые применяются  при признании нуждающимися в  жилых помещениях как малоимущих граждан, так и граждан иных категорий, указанных в федеральных законах  и законах субъектов Российской Федерации.

     Гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального  найма, признаются:

     1) не являющиеся нанимателями жилых  помещений по договорам социального  найма или членами семьи нанимателя  жилого помещения по договору  социального найма либо собственниками  жилых помещений или членами  семьи собственника жилого помещения;

     2) являющиеся нанимателями жилых  помещений по договорам социального  найма или членами семьи нанимателя  жилого помещения по договору  социального найма либо собственниками  жилых помещений или членами  семьи собственника жилого помещения  и обеспеченные общей площадью  жилого помещения на одного  члена семьи менее учетной  нормы;

     3) проживающие в помещении, не  отвечающем установленным для  жилых помещений требованиям;

     4) являющиеся нанимателями жилых  помещений по договорам социального  найма, членами семьи нанимателя  жилого помещения по договору  социального найма или собственниками  жилых помещений, членами семьи  собственника жилого помещения,  проживающими в квартире, занятой  несколькими семьями, если в  составе семьи имеется больной,  страдающий тяжелой формой хронического  заболевания, при которой совместное  проживание с ним в одной  квартире невозможно, и не имеющими  иного жилого помещения, занимаемого  по договору социального найма  или принадлежащего на праве  собственности. Перечень соответствующих  заболеваний устанавливается Правительством  РФ.

     Несмотря  на то, что приведенный перечень сформулирован как исчерпывающий, в действительности он таковым не является - выше было отмечено, что соответствующие  основания могут устанавливаться  также другими федеральными законами и законами субъектов Федерации (см. также ст. 49 Кодекса).

     Если  гражданину и (или) членам его семьи  принадлежат на праве собственности  несколько (т.е. два и более) жилых  помещений, то общая площадь всех указанных помещений суммируется, когда решается вопрос об уровне обеспеченности такого гражданина общей площадью жилого помещения (ч. 2 ст. 51 Кодекса).

     Правила предоставления жилых помещений  по договорам социального найма, сгруппированные в ст. 57-59 Кодекса, имеют обязательное значение для  всех региональных и муниципальных  органов в Российской Федерации, имеющих отношение к обеспечению  граждан жильем. Указанные статьи регулируют предоставление жилых помещений  по договорам социального найма  тем гражданам, которые состоят  на учете в качестве нуждающихся  в жилых помещениях, гарантируют  учет законных интересов таких граждан, определяют порядок предоставления освободившихся жилых помещений  в коммунальных квартирах.

     Правила предоставления жилых помещений  по договору социального найма гражданам, признанным нуждающимися в жилых  помещениях и состоящим на жилищном учете, установлены в ст. 57 Кодекса. При этом, как и ранее, жилые  помещения предоставляются, по общему правилу, в порядке очередности  исходя из времени принятия таких  граждан на учет (ч. 1 ст. 57).

     Из  указанного выше общего правила предусмотрены  исключения - вне очереди жилые  помещения предоставляются по договорам  социального найма категориям граждан, указанным в ч. 2 ст. 57 Кодекса, а  именно:

     1) гражданам, жилые помещения которых  признаны в установленном порядке  непригодными для проживания  и ремонту или реконструкции  не подлежат;

     2) детям-сиротам и  детям, оставшимся без попечения  родителей, лицам из числа детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, по окончании их  пребывания в образовательных  и иных учреждениях, в том  числе учреждениях социального  обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы  в Вооруженных Силах РФ или  по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде  лишения свободы;

     3) гражданам, страдающим тяжелыми  формами хронических заболеваний,  указанных в перечне таких  заболеваний, утверждаемом Правительством РФ⁶.

     Основанием  для заключения договора социального  найма с лицом, состоящим на учете, является административный акт - решение  о предоставлении жилого помещения (ч. 3, 4 ст. 57 Кодекса), принятое органом  местного самоуправления. Решения о  предоставлении жилых помещений  по договорам социального найма  выдаются или направляются гражданам, в отношении которых данные решения  приняты, не позднее чем через  три рабочих дня со дня принятия данных решений.

     В свою очередь, договор социального  найма теперь фактически можно рассматривать  как основание для вселения соответствующего гражданина в предоставленное жилое  помещение.

     По  договору социального найма жилое  помещение должно предоставляться  гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного  пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.

     Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договору социального найма, как  правило, должны предоставляться жилые  помещения в виде квартир или  жилых домов (если в составе соответствующего жилищного фонда имеются дома, предназначенные для проживания одной семьи). Комнаты по договорам  социального найма могут предоставляться  только в исключительном случае, предусмотренном  ч. 4 ст. 59 Кодекса (т.е. когда предоставляется  освободившееся жилое помещение  в коммунальной квартире).

     При определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющему в собственности жилое помещение, учитывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности.

     Часть 8 ст. 57 Кодекса закрепила правило, согласно которому при предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма учитываются действия и сделки с жилыми помещениями, совершение которых привело к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению. Указанные сделки и действия учитываются за установленный законом субъекта Российской Федерации период, предшествующий предоставлению гражданину жилого помещения по договору социального найма, но не менее чем за пять лет. Данное положение направлено на то, чтобы выявить случаи намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий с целью получения социального жилья, о которых говорилось выше.

     Статья 58 Кодекса содержит положения, направленные на то, чтобы обеспечить учет законных интересов граждан при предоставлении жилых помещений по договорам  социального найма.

     Для случая, когда предоставляется жилое  помещение по договору социального  найма, заселение одной комнаты  лицами разного пола, за исключением  супругов, допускается только с их согласия (ч. 1 ст. 58 Кодекса). По сравнению  со ст. 41 ЖК 1983 г. данное положение претерпело изменения: ЖК 1983 г. вообще запрещал заселение  одной комнаты лицами разного  пола старше девяти лет, кроме супругов.

     Жилое помещение  по договору социального найма может  быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем  в два раза, если такое жилое  помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную квартиру либо предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в перечне, утверждаемом Правительством РФ (ч. 2 ст. 58 Кодекса). Упоминавшимся  выше ФЗ от 29.12.2004 г. «О внесении изменений  в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением  полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, а также с  расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (ст. 5) в ст. 17 ФЗ от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» внесены изменения, соответствующие правилам ч. 2 ст. 58 Кодекса.

     Предоставление  освободившихся жилых помещений  в коммунальной квартире регулирует ст. 59 Кодекса. В ней определяется своеобразная очередность требований, касающихся улучшения жилищных условий, которые могут быть предъявлены  лицами, проживающими в коммунальной квартире, где по тем или иным причинам освободилось жилое помещение (изолированная комната или несколько  комнат). При этом ч. 1 и 2 ст. 59 Кодекса  исходят из необходимости предоставления такого освободившегося жилого помещения  прежде всего наименее социально  защищенным гражданам.